Au cours du XXe siècle, les nations du monde ont éprouvé le besoin impératif de s’organiser entre elles : pour éviter le retour des guerres, mais aussi pour structurer les interactions monétaires, bancaires et commerciales. Cette coordination a pris la forme d’abord de la Société des Nations (en 1920), puis de l’Organisation des Nations unies (à partir de 1945). Avec le temps, elle a donné naissance à tout un appareil complexe : une assemblée générale, un secrétariat général, un conseil de sécurité, une cour internationale de justice, des agences spécialisées, des « organes subsidiaires », un conseil économique et social (ses comités techniques et ses commissions régionales), des comités spécifiques, conseils, commissions, groupes d’experts, des institutions internationales (la Fao, l’Unesco, l’Oit, entre autres), des programmes (comme le Pnud), les « institutions de Bretton Woods » (Banque mondiale, Fmi, Omc), des fonds spéciaux, des instituts de recherche et universités… Dans cet ensemble, à travers chacun de ses organes, chaque pays dispose en théorie d’un pouvoir égal, selon le principe un pays, une voix. Nauru, une île du Pacifique en voie de submersion en raison du changement climatique a donc une voix au même titre que les États-Unis. Mais cette égalité démocratique de pouvoir de vote contredit les très grandes inégalités de pouvoir économique, militaire et diplomatique entre pays. Aussi sont apparues des coordinations entre grands pays (G7, puis G8, puis G20), afin que la gouvernance mondiale se fasse de manière plus pragmatique entre les pays dominants de la scène internationale et avec des coûts de transaction plus faibles.

Ce mode de régulation contourne les principes démocratiques qui fondent le système des Nations unies. Mais il n’est pas conçu pour être le seul mécanisme international. Car le monde n’est plus seulement organisé selon l’espace inter-nations, donc inter-Etats. Il existe aussi des espaces directement « mondialisés » tendant à ignorer les frontières : l’espace des entreprises et du marché, l’espace des sociétés civiles, l’espace de l’information (en particulier internet), l’espace de la culture… On parle ainsi d’un espace « global » pour lequel c’est le globe terrestre qui est vu comme l’échelle principale d’interaction. Certes, dans cet espace global, les États conservent un rôle de régulation, mais il est de plus en plus limité par rapport au volume croissant des initiatives privées qui sont prises sans cesse tout autour de la planète. Les rapports entre la sphère de l’inter- nations et la sphère globale sont donc en pleine évolution. Et ils sont par ailleurs de plus en plus complexes. De la même façon qu’à l’intérieur d’un pays les relations de gouvernance se complexifient et évoluent, entre les institutions étatiques et les interventions de la sphère de la société civile, à l’échelle du monde aussi s’organisent progressivement et de manière tout aussi complexe des relations entre les institutions internationales et des acteurs globaux. La complexification de la gouvernance s’accompagne d’une diversification des acteurs. La question que nous posons ici est de savoir si cette participation de nouveaux intervenants va ou non dans le sens de plus de démocratie à l’échelle internationale et globale. Plus généralement, elle nous interroge sur le futur de la démocratie à ces échelles.

Des problèmes « globaux » de plus en plus nombreux et vitaux

L’histoire longue s’est orientée autour des empires et depuis le xviie siècle autour de l’idée d’États nations. Ce que les pouvoirs centraux avaient à gérer était à l’origine circonscrit en général à l’échelle de leur juridiction territoriale à l’exception du commerce à longue distance et, bien sûr, des relations internationales. La souveraineté de l’État s’exerçait sur un grand nombre de fonctions de la société (régulations juridiques, économiques, sociales, voire religieuses). Or le xxe siècle peut être vu comme celui de l’explosion des « effets externes » régionaux et globaux, c’est-à-dire des conséquences des actions locales au-delà des espaces de juridiction nationaux. L’environnement est l’exemple même d’un des champs où ce phénomène s’est le plus développé. La colonisation accélérée de la planète par les sociétés humaines en raison de la pression démographique aboutit à faire disparaître la forêt, et à la raréfaction des disponibilités en eau à des échelles qui dépassent les nations. La révolution industrielle et l’utilisation massive du charbon et du pétrole dans quelques pays de l’hémisphère nord ont induit un effet de serre qui concerne toute la planète. Des pollutions comme celle de certains gaz propulseurs émis dans un nombre limité de pays ont commencé à détruire la couche d’ozone de la planète, au risque, en cas d’évolution extrême, d’y menacer la vie. L’accès libre aux stocks vivants de poissons dans les mers et océans se traduit par une diminution de la ressource globale commune. L’extension des transports de personnes et de marchandises accroît les risques épidémiologiques là encore à l’échelle planétaire… De la même manière, pour la santé de l’économie et des sociétés, les effets externes de l’extension mondiale des mécanismes de marché sont tout aussi repérables. Les conséquences en termes d’inégalités et d’appauvrissement relèvent maintenant largement de phénomènes globaux. Les crises monétaires, bancaires et économiques se répercutent désormais très rapidement sur la scène mondiale.

Il y a donc un « étage » global qui s’impose de plus en plus aux États, et qui réclame des décisions de leur part. Mais pour en arriver au stade des décisions, les États veulent analyser et comprendre des phénomènes qui débordent le cadre de leurs interventions classiques, en cerner les causes, évaluer leurs conséquences, en prendre la mesure, proposer des solutions, et débattre de l’ensemble dans une négociation. Il s’agit là d’un processus lent et encore instable ! La question de la couche d’ozone et celle de l’avenir du climat ont été parmi les premiers champs emblématiques de ces enjeux globaux et vitaux. D’autres questions, posées depuis longtemps, se heurtent à des résistances, par exemple la protection d’espèces en voie de disparition comme les baleines. Mais, face à la généralisation des grands effets externes planétaires, le temps presse et des modes de gouvernance efficaces demandent d’être définis.

Les processus des décisions internationales évoluent

Lorsque l’une de ces grandes questions émerge sur la scène internationale des Nations unies, elle fait l’objet de rapports d’experts, de groupes de travail, de réunions et parfois de Conférences internationales. La négociation débouche sur des résolutions ou des Conventions. Ainsi, la Conférence de Rio (dite « Sommet de la Terre ») de 1992 a débouché sur la Convention Biodiversité, et celle-ci a suscité à son tour une dynamique institutionnelle propre. Dans le domaine de l’extension de l’espace de marché, une organisation dédiée, l’Organisation mondiale du commerce, procède par grandes périodes de négociation (les rounds) ponctuées par des sommets. Mais toutes ces rencontres de négociation ont longtemps été caractérisées par une certaine opacité des enjeux et des discussions. Avec le temps, les débats les plus importants ont été de plus en plus relayés par la presse des grands pays et peu à peu se sont développées, en réaction, des manifestations parallèles à l’appel des diverses organisations non gouvernementales. Ces manifestations peuvent être de style pacifiste, mais elles peuvent aussi prendre un tour plus violent (par exemple au sommet de l’Omc à Seattle). Les rencontres internationales (Conférences, sommets Omc, réunions du G8) sont ainsi devenues à la fois des lieux de négociation de plus en plus fréquentes entre États et des espaces de rassemblements systématiques de la société civile pour intervenir dans les débats et faire droit à l’expression de contestations.

Cette évolution témoigne de la difficulté croissante dans de nombreux dossiers, pour trouver un point d’équilibre qui permette à chacun d’y gagner quelque chose. Les raisons sont multiples : les niveaux d’information et de préparation sont hétérogènes entre pays, l’asymétrie de pouvoir de négociation est forte entre grands et petits pays, des oppositions idéologiques et éthiques se font jour… La négociation internationale devient un art complexe. Comme, par ailleurs, les sujets traités (le climat, la propriété intellectuelle, la perte de biodiversité…) sont de plus en plus polémiques, les enjeux en sont de plus en plus relayés par les organisations de la société civile, à l’échelle internationale comme aux échelles nationales : les positions de négociation des États sont soumises à examen public. Les gouvernements se savent observés par des opinions enclines à un certain nationalisme. Un tel contrôle peut déboucher sur un blocage prolongé, comme celui du cycle de négociation de l’Omc ( Doha round) aujourd’hui.

L’apparition d’acteurs hybrides

La nature même des sujets traités, par exemple ceux qui concernent l’environnement, appelait l’intervention des scientifiques. Mais convoquer la science, c’est aussi, dans bien des cas, déboucher sur des controverses. Et ces controverses sont vite relayées par les parties prenantes en fonction de leurs intérêts propres. Par exemple, sur l’état des stocks de poissons dans les océans, le Japon demeure toujours peu scrupuleux. Sur l’importance de la menace climatique, la Russie pense à l’intérêt qu’elle aurait à pouvoir cultiver des terres que le réchauffement permettrait de mettre en culture et ne partage pas le point de vue des occidentaux… Pour arbitrer les débats et former des consensus, des groupes intergouvernementaux de chercheurs se sont constitués 1 : leur mission est de faire l’état de l’art, et de présenter des scénarios d’évolution selon diverses hypothèses de choix politique. Il s’agit là d’une forme institutionnelle nouvelle qui hybride le monde de la recherche et celui de la décision publique. Des personnalités, comme Robert Watson qui présida le Giec, le MEA (évaluation millénaire des écosystèmes) et l’IAASTD, ont joué un rôle important dans cette évolution.

Mais une première génération d’acteurs hybrides était déjà apparue, antérieurement, associant des États, des organisations de recherche, des associations et des organisations non gouvernementales, ainsi que des fondations privées. L’on pense, par exemple, à l’Union pour la Conservation de la Nature (UICN) ; un autre, très connu, est le WWF (Fonds pour la Nature). Tous deux associent un grand nombre d’experts, publient des rapports et des avis, et exercent une forte influence sur les médias comme sur les gouvernements. Ils lèvent des fonds et financent des opérations de protection de la nature. À travers leur caractère hybride privé-public, ils se sont fait reconnaître par les États et se sont vu conférer une place particulière comme institutions invitées dans les Conférences des Nations unies.

Or voici qu’une autre catégorie d’acteurs hybrides apparaît sur la scène globale. Il s’agit de plateformes de négociation directe entre firmes internationales et représentations de la société civile ou d’autres acteurs. Citons le cas de Sustainable Agriculture Initiative (SAI) qui organise des tables rondes de négociation entre de grandes firmes de l’agroalimentaire et l’UICN et WWF ainsi que d’autres parties prenantes à caractère associatif. On y traite des critères de durabilité : par exemple, pour la production d’huile de palme, afin de faire en sorte que les plantations n’aboutissent pas à la déforestation en Asie du Sud Est et à l’élimination des orangs-outangs qui vivent là. De même, on y essaye d’améliorer la qualité du café tout en luttant contre la pauvreté des petits producteurs. Dans chaque cas, l’objectif est de trouver des accords « avancés » avec la société civile et de les transformer en labels promus par les firmes et reconnus par les consommateurs, assurant ainsi aux firmes des avantages compétitifs sur les marchés. Ces labels, ou ces certifications, pourraient devenir des obligations, ce qui augmenterait encore leurs avantages compétitifs. Là encore, une formule antérieure existait avec le Codex alimentarius qui, dans le cadre de la Fao, associe États, firmes et grands acteurs du domaine alimentaire pour s’entendre sur des normes qui fassent ensuite autorité. Le champ potentiellement ouvert par ce genre de négociations directes entre firmes et Ong est considérable : les firmes cherchent à « sécuriser » leur marché contre des attaques venant d’associations, et de nombreuses associations cherchent à obtenir des firmes des garanties de respect de certains critères de production auxquels elles tiennent (respect de l’environnement, respect des populations locales, protection d’espèces en voie de disparition, respect du bien-être animal…).

On assiste, on le voit, à une évolution institutionnelle des modes de négociation des régulations internationales. Le système des Nations unies reste le lieu légitime dans l’espace inter-étatique, mais, dans cet espace, le G8 et le G20, en raison de l’urgence qu’il y a à sortir des crises, deviennent des lieux décisionnels plus réactifs où une grande partie des pays de petite taille économique et démographique n’a pas voix au chapitre. D’autre part, la société civile (Ong, chercheurs et experts, fondations, entreprises…) intervient dans des montages hybrides de formes multiples et joue un rôle d’influence sur les processus de décision globaux et internationaux. Cette évolution va-t-elle dans le sens de la démocratie internationale ?

Comment évolue la démocratie à l’échelle supranationale ?

Le garant de la démocratie à l’échelle supranationale demeure le système des Nations unies. Or cette démocratie fonctionne très lentement. L’expérience a montré que les institutions techniques des Nations unies (Fao, Pnud…) étaient souvent entravées par le jeu des intérêts contradictoires des pays, d’où un retard permanent de gouvernance par rapport aux problèmes qui sont posés. Si les sommets restent les lieux où s’exprime la démocratie internationale, les « contre sommets », comme les événements parallèles aux conférences ou réunions, les forums sociaux ou encore le forum de Davos ou celui des « Rencontres du Mont Blanc » sont des lieux d’expression directe des sociétés civiles et de constitution d’une société civile internationale. En mettant en exergue des questions comme la qualité de l’environnement et l’équité économique et sociale, ils compensent en partie la prépondérance d’une concertation limitée au cadre du G8 et du G20. Il s’agit donc d’un progrès pour la démocratie supranationale.

Les acteurs hybrides, quant à eux, occupent une fonction différente. Leur rôle est d’éclairer et d’améliorer la qualité des débats. Ils le font de différentes manières : en rassemblant et évaluant les connaissances scientifiques sur les questions posées, en explorant les avenirs possibles (prospective), et en décryptant les débats entre parties prenantes de manière à éclairer le jeu des acteurs dans le processus de décision. Par exemple, l’IAASTD a permis d’avancer dans les controverses qui conditionnent les futures régulations internationales dans le secteur de l’économie agricole, plus que n’a pu le faire la Fao depuis une décennie. Ces acteurs ont un vrai rôle délibératif. La démocratie délibérative, au sens d’Amartya Sen, donne une grande importance au débat ; on va jusqu’à dire que le fait de débattre est plus dans l’essence de la démocratie que le système de vote majoritaire lui-même. Sur les sujets qui divisent, l’organisation patiente de la discussion entre les parties prenantes avec l’éclairage préalable par les scientifiques est un préalable de plus en plus nécessaire au bon fonctionnement de la démocratie formelle. Que l’on pense à l’échelle de la France, où le « Grenelle de l’environnement » a été un lieu de démocratie délibérative grâce au débat entre les parties prenantes, certes marqué par des tensions mais aussi par l’acceptation de rester à la table des discussions ; certes le Grenelle a aussi fait face à la méfiance des parlementaires qui considéraient devoir garder le monopole du débat politique dans le cadre du Parlement. Si cette phase de confrontation et de négociation mise en scène pour la société civile n’avait pas eu lieu, il est vraisemblable que la loi « Grenelle1 » n’aurait été votée qu’avec un contenu très inférieur aux résultats du Grenelle : elle aurait été soumise au jeu de rôles figés tel qu’il se déroule généralement au Parlement.

À l’échelle internationale, le débat peut ainsi améliorer le fonctionnement de la démocratie représentative. Dans la mesure où, tel qu’il est organisé, ce débat invite directement des parties prenantes à prendre la parole, s’y ajoute une dimension participative. Dès lors, le débat fait plus qu’éclairer l’opinion (avec le relais des médias), il devient aussi un instrument de résolution de différends. La forme prise par les divers « Grenelle » (de l’environnement, de la mer, des ondes) et les lois qui les accompagnent associent les trois composantes d’une « démocratie plurielle » : représentation, participation et délibération. A l’échelle internationale, il peut en être de même : la qualité de la démocratie délibérative mise en œuvre dans les institutions et forums hybrides est susceptible de déplacer les points d’équilibre dans le sens d’une résolution plus efficace des grandes questions communes. Une des clés de succès, dans les enceintes de chercheurs, est d’assurer une représentation des différentes options scientifiques, afin que les textes élaborés reflètent des analyses intégrant les divergences existantes. Dans les tables rondes entre firmes et Ong (telles que SAI), il y a aussi association entre le caractère délibératif et le caractère participatif (les principales parties prenantes sont présentes). Certes, elles ne sont pas une forme démocratique, n’étant pas mandatées par les Nations unies pour préparer des décisions. Pour autant, les résultats des ces tables rondes, dès lors qu’ils produisent des normes, équivalent à un mécanisme public.

Cette conjugaison de caractères représentatif, participatif et délibératif, vise à la fois l’efficacité (la qualité technique des choix) et la recherche de compromis sociaux entre parties prenantes. La « qualité démocratique » est tributaire de la qualité des débats. Un débat est de bonne qualité si tous les arguments sont émis et évalués à l’aune d’une expertise rigoureuse, et si les parties prenantes sont de bonne foi et manifestent un souci du compromis. Cette approche définit donc les instances hybrides comme des lieux de discussion contradictoire où la force des arguments est décisive et s’échangeant entre participants « à égalité », mais qui sont aussi « diplomatiques » (où il y a place pour la conciliation, la négociation et le souci du compromis). On voit combien  les maîtres du jeu ont ici un rôle clé. Ils doivent éviter les attitudes rhétoriques (visant à manipuler les autres) de la part des parties prenantes, et clairement séparer l’exercice de la délibération (contradictoire) de l’exercice de la négociation (où l’on recherche un compromis). La qualité de l’animation – la médiation – conditionne le résultat. On l’a vérifié lors du Grenelle de l’environnement. Au plan international, la forme qui semble s’imposer est celle qui associe le travail préparatoire des groupes de scientifiques et d’experts (du type Giec), aux mécanismes diplomatiques (négociation) établis, relevant des Nations unies, du G8 ou du G20. Dans les groupes de scientifiques et d’experts, les discussions sont libres et ouvertes, à égalité entre participants, et délibératives. Ces discussions contradictoires mènent en général à proposer des alternatives et des scénarios exprimant les conséquences de politiques contrastées. Leur rôle s’arrête là. Reste ensuite aux institutions politiques à, prendre les décisions globales. Mais la qualité du travail délibératoire conditionne en partie celle du travail diplomatique.

Ainsi, au plan national comme au plan international, la qualité de la démocratie ne réside pas seulement dans la représentation des forces sociales. Elle réside dans la qualité du débat préparatoire. Une des clés est d’associer toutes les parties prenantes par l’intermédiaire de leurs porte-parole les plus efficaces, et d’utiliser en permanence les connaissances des chercheurs et des experts afin que les réalités telles qu’elles leur sont connues soient partagées par tous et que tous soient incités à exercer leurs responsabilités fondamentales. En ce sens, la diversité des nouveaux acteurs sur la scène mondiale enrichit le fonctionnement démocratique de la planète, même si le système des Nations unies et le relais pris par le G8 puis le G20 restent très imparfaits.