Projet – De nouveaux acteurs apparaissent sur la scène mondiale depuis une dizaine d’années. L’Onu ne les subit-elle pas ?

Emmanuel Decaux – La nouveauté est toute relative. La Charte de l’Onu de 1945 commence par les mots « Nous, Peuples des Nations unies… ». Force est de reconnaître pourtant que les États reprennent très vite la parole, renvoyant les « organisations non gouvernementales » – le terme apparaît pour la première fois à l’article 71 de la Charte – dans le champ de la coopération économique et sociale. La Déclaration universelle des droits de l’homme de 1948 elle-même s’adresse avant tout aux États, même si le préambule évoque en passant le rôle de « tous les individus et tous les organes de la société ». Il faut tout de même rappeler que l’Organisation internationale du travail (Oit), dès le traité de Versailles de 1919, faisait toute leur place aux organisations patronales et aux fédérations syndicales les associant directement à la législation internationale du travail, et que l’Unesco, fondée en 1945, dans la logique de la coopération intellectuelle de la SDN, associait penseurs et savants à ses premiers travaux. On ne peut oublier aussi le rôle des grandes fondations philanthropiques, comme la Dotation Carnegie qui a construit le Palais de la paix – aujourd’hui siège de la Cour internationale de justice de La Haye –, ou de la Fondation Rockefeller qui a donné le terrain de Manhattan où a été bâti le siège de l’Onu. On pourrait également citer de grandes initiatives privées, comme l’action d’Henry Dunant pour fonder la Croix-Rouge internationale, celle de Coubertin avec les Jeux olympiques, ou celle d’Alfred Nobel créant ses prix, sans parler du rôle des Eglises… : la communauté internationale ne s’est jamais réduite à la société interétatique.

Pour autant, il est vrai que la période de la guerre froide, et les « mouvements de masse » des pays communistes, ont sans doute entraîné un recentrage sur les rapports de forces et les relations interétatiques. C’est seulement en 1998 que l’Assemblée générale a adopté une déclaration sur les défenseurs des droits de l’homme, consacrant pleinement le rôle des Ong, même si le mouvement avait été amorcé avec les grandes conférences des années 90 comme Rio, Vienne, Copenhague ou Pékin. En 2000, lors d’un Forum de Davos, le Secrétaire général des Nations unies, Kofi Annan, lançait l’idée d’un « Pacte mondial » ( Global Compact) destiné à associer sur une base volontaire les entreprises multinationales aux objectifs des Nations unies. Le Sommet du Millénaire en septembre 2000 (organisé par l’Onu) a été l’occasion de rassembler les responsables de la société civile et notamment les « leaders religieux », selon une démarche inédite, qui a trouvé son prolongement non sans ambiguïtés dans le dialogue des civilisations, des cultures et des religions. À cette occasion, le Secrétaire général a prononcé un discours personnel, noble et équilibré, sur le rôle des religions dans le monde d’aujourd’hui. La politique constante de Kofi Annan a été de s’appuyer sur les grandes forces de « l’opinion publique internationale » pour pousser les États à s’engager dans des réformes structurelles en dépassant les blocages diplomatiques. Mais surtout, il a senti que les réponses à la crise symbolisée par le 11 septembre ne pouvaient venir que d’une prise de conscience collective, répondant ainsi à la belle formule du préambule de l’Unesco : «…les guerres prenant naissance dans l’esprit des hommes, c’est dans l’esprit des hommes que doivent être élevées les défenses de la paix ».

Après l’échec de 2000, Kofi Annan a fait avec méthode une nouvelle tentative en 2005, à l’occasion du 60e anniversaire des Nations unies. Parmi les travaux préparatoires du rapport de mars 2005 du Secrétaire général, qui porte le titre « Dans une liberté plus grande, développement, sécurité et respect des droits de l’homme pour tous », il faut citer la mise en place d’un « groupe de personnalités éminentes » sur les relations entre l’Onu et la société civile, sous la présidence de Fernando Cardoso – l’ancien président du Brésil – qui a formulé une trentaine de propositions pour faciliter la participation de la société civile aux Travaux de l’Onu. Ainsi, pour la première fois, « la société civile et le secteur privé » ont été associés officiellement au processus de préparation de ce qu’on a appelé le « Sommet du millénaire +5 », avec des « auditions informelles interactives » organisées par l’Assemblée générale en juin 2005. Malheureusement la Déclaration finale adoptée par tous les chefs d’État et de gouvernement lors du Sommet de septembre 2005 n’a guère répondu à ces attentes, l’ambassadeur Bolton, au nom de l’administration Bush, ayant tout fait pour casser le consensus émergent. Si la réforme des Nations unies finalement intervenue en mars 2006 a accouché d’une souris, en remplaçant la Commission des droits de l’homme – trop vite jugée « discréditée » – par un Conseil des droits de l’homme, elle consacre pleinement le rôle des « parties prenantes » ( stakeholders). Cette formule, quelque peu attrape-tout, vise l’ensemble des acteurs non-étatiques… Mais la multiplication des nouveaux acteurs est telle qu’il faut inventer désormais des coalitions « multi-acteurs » traduisant un « multi-multilatéralisme », sans que la transparence des processus et l’efficacité des décisions y gagnent.

Car les effets pervers de cette évolution sont vite apparus. La légitimité de la société civile internationale a été mise en cause, en particulier par Hubert Védrine, lorsqu’il était ministre des Affaires étrangères. Quelles en sont les composantes ? Au sein même de la nébuleuse des Ong, le phénomène des « Gongos », les organisations non gouvernementales « gouvernementales » servant la propagande étatique, a envahi les Nations unies, au détriment de l’action des Ong indépendantes. On parle même désormais de « société incivile » pour évoquer les groupes terroristes et mafieux qui ont pris une importance remarquée depuis le tournant du siècle. Là encore, le 11 septembre marque un basculement de l’histoire, le Conseil de sécurité visant désormais nominalement des groupes et des individus dans ses résolutions, et non plus seulement des entités étatiques. L’action des « mercenaires » et des compagnies militaires privées, au service des États, des Organisations internationales et des Ong contribue à brouiller un peu plus les cartes. Ces phénomènes font sans doute partie de la logique du « moins d’État », de la libéralisation et de la dérégulation, qui s’est imposée jusqu’à la crise mondiale de l’an dernier. Il faut enfin tenir compte du poids des acteurs de la sphère économique. C’était devenu une banalité de dire que les grandes entreprises multinationales avaient des budgets supérieurs à ceux de la plupart des États…

On peut dire que l’Onu a accompagné, sinon encouragé cette évolution, à travers les initiatives de Kofi Annan ou des rapports comme le rapport Cardoso. Elle y trouve des relais et des financements externes, ce qui d’une certaine manière a renforcé sa place centrale. Le fait que la Fondation Gates ait payé l’arriéré des contributions de l’administration américaine, il y a quelques années, est symptomatique, même si les financements privés visent pour l’essentiel le secteur humanitaire et social, à travers les « financements innovants », un domaine dont s’occupe désormais M. Douste-Blazy à l’Onu. Reste dès lors que les choix des organisations peuvent être dictés par les bailleurs de fonds, grands États ou fondations privées…

Projet – L’évolution est-elle commune à toutes les institutions de l’Onu ?

Emmanuel Decaux – Il y a des domaines où le rôle des États reste incontournable, comme celui du maintien de la paix. Les États restent les seuls contributeurs financiers et fournissent les contingents de « casques bleus », malgré l’apparition de compagnies privées de sécurité ; ce sont eux qui signent les traités. Pour autant, même dans le domaine de la sécurité et de la paix, les acteurs non-étatiques ont trouvé un rôle. Leur influence existait déjà, si l’on pense à celle des mouvements de la paix après-guerre auprès de l’opinion publique, mais le rôle des acteurs étatiques est désormais à la fois autonome et associé aux processus de négociation. Parfois, comme avec le processus d’Ottawa sur les mines anti-personnel, la coalition des Ong court-circuite la négociation institutionnelle dans le cadre de la Conférence du désarmement, faisant pression sur les États. Dans d’autres cas, comme pour le Statut de Rome sur la Cour internationale pénale, il s’agit plutôt d’un travail de lobbying, au sein du cadre officiel de négociation. Parfois aussi, les émanations de la société civile s’érigent en contre-pouvoirs, ou en « forums alternatifs », cherchant à délégitimer plus qu’à influencer les instances officielles. Leur poids peut se traduire par des campagnes de boycott, ou des tactiques de surenchère et de provocation, comme on l’a vu à l’occasion de la Conférence de Durban de 2001 sur le racisme et lors de la réunion de suivi à Genève, au printemps dernier.

Mais l’Onu n’est pas un tout, il y a des organes subsidiaires ou des agences plus ouverts sur l’extérieur. Tout le monde achète les cartes de vœux de l’Unicef, comme les timbres de la Croix-Rouge, mais qui penserait acheter une carte du Conseil des droits de l’homme ? Il y a aussi des champs nouveaux, où la société civile est directement concernée, comme dans les domaines du développement et de la solidarité internationale, de la santé ou de l’environnement. L’efficacité passe par la participation, une prise de conscience, un engagement de chacun pour une « citoyenneté durable ».

Un des domaines où l’action des Ong se révèle particulièrement efficace est celui des droits de l’homme. Les grandes Ong internationales ont en effet des liens étroits avec les organisations locales, au plus près des réalités, elles servent donc de relais aux organisations de terrain, souvent menacées. Ce travail d’information et de vigilance est indispensable pour alimenter la « machine onusienne » qui ne peut pas compter sur les États pour dépasser les contraintes de la diplomatie des droits de l’homme. Il est plus difficile de juger de l’impact des acteurs non-étatiques dans des domaines où les lobbies sont particulièrement puissants. Alors que la structure tripartite de l’Oit impose un équilibre clair entre les syndicats, les représentants du patronat et ceux des États, dans d’autres organisations techniques, comme la Fao ou l’Oms, le jeu des intérêts privés passe par un lobbying directement auprès des États. Face à l’action des multinationales de l’agro-business, de nouvelles coalitions se sont formées réunissant les paysans sans terre ou les syndicats agricoles. Mais les réactions dispersées à la crise alimentaire, aussi bien dans le cadre de la Fao à Rome que dans celui des Nations unies à Genève, montrent la nécessité de nouvelles formes de concertation au sein même du système. Ainsi le secrétaire général Ban Ki Moon a mis en place une task-force regroupant une quinzaine de partenaires pour faire face à la crise alimentaire, mais sans y faire participer le Haut-commissaire aux droits de l’homme, comme si la question devait être traitée sur le seul terrain de l’urgence humanitaire, en négligeant toute perspective juridique concernant le droit à l’alimentation, et ce malgré une session extraordinaire du Conseil des droits de l’homme à laquelle participait le nouveau rapporteur spécial sur le droit à l’alimentation, le professeur Olivier de Schutter.

Projet – Contourne-t-on les institutions onusiennes pour trouver des compromis sur des questions qui deviennent plus complexes ?

Emmanuel Decaux – L’absence de toute réforme de fond des Nations unies, à commencer par l’élargissement du Conseil de sécurité, malgré des tentatives faites en 1995, en 2000 puis en 2005, entraîne les États eux-mêmes à chercher des solutions en dehors du cadre de l’Onu. Cela s’est fait empiriquement avec le G8 hier et le G20 aujourd’hui. En fait, depuis sa création l’Onu se trouve partagée entre deux logiques, l’idéalisme kantien du Préambule, fondé sur l’égalité des droits de tous les hommes « ainsi que des nations, grandes et petites », et la realpolik de Yalta, fondée sur les rapports de force entre les grandes puissances, ces « monstres froids » qui ont le privilège de siéger comme membres permanents au sein du Conseil de sécurité. Cette contradiction permanente se traduit par la tension entre deux pôles, l’Assemblée générale, avec 192 membres – dont quelques indésirables – d’un côté, le Conseil de sécurité, avec ses 15 membres – et ses 5 « Grands » – de l’autre ; avec entre les deux des organes qui ne sont ni représentatifs ni efficaces, comme le Conseil économique et social (Ecosoc), avec 54 membres. Il n’est pas étonnant que tout le secteur de la gouvernance économique, du développement durable et de la solidarité internationale soit en quelque sorte le « ventre mou » de l’Onu. Depuis plus d’une vingtaine d’années, la France appelle en vain à la création d’un « Conseil de sécurité économique », qui serait un véritable directoire mondial ; d’une certaine manière, le G20 en gestation est un substitut de cette instance, faute de réforme de l’Onu. Reste une contradiction de taille entre égalité formelle des États et prise en compte des réalités politiques, démographiques ou économiques, que traduit l’aspiration vague à une « démocratisation » des Nations unies. À défaut de donner directement la parole aux peuples, cette démocratie ne peut qu’être faussée par le carcan étatique, et le principe « un État, une voix », qui donne le même poids à un paradis fiscal comme la principauté de Monaco et à un continent comme la Chine. Mais on peut aussi se demander quelle est la représentativité de « l’opinion publique internationale », plus souvent assimilée aux médias occidentaux qu’à la « rue arabe »…

Par ailleurs, les États ont refusé toute tentative de mettre en place une gestion collective du « patrimoine commun de l’humanité », comme cela avait été prévu par la Convention de Montego Bay de 1982 sur le droit de la mer. Le moins d’État s’est traduit par « moins d’organisation internationale ». Il faut bien reconnaître que les organisations internationales se sont révélées encore plus bureaucratiques que les États, et parfois, tout aussi corrompues, comme l’a illustré le scandale « Pétrole contre nourriture », la plus grosse opération financière confiée à l’Onu dans la gestion des sanctions contre l’Irak. Mais l’abdication des États ou la défaillance des organisations internationales n’a pas toujours été compensée par un surcroît d’activité des acteurs non-étatiques. Les porte-parole de la société civile peuvent avoir un rôle de vigilance, d’alerte, de dénonciation, mais ils ne peuvent remplacer les États. Ce vide est celui du politique dans la gestion du « bien commun », laissant le champ libre aux intérêts privés, c’est-à-dire le plus souvent à la loi du plus fort. Lorsque, en 2003, la Sous-commission des droits de l’homme des Nations unies – dont je faisais partie – a adopté par consensus un ensemble de principes sur la responsabilité des entreprises multinationales en matière de droits de l’homme, la réaction de rejet a été immédiate de la part de la Chambre de commerce internationale, suivie par les grandes puissances anglo-saxonnes, au nom des sacro-saintes lois du marché. Depuis lors, un nouveau rapporteur spécial sur les entreprises et les droits de l’homme a remis la question sur le chantier, dans un tout autre contexte. Ce sont les responsables des États occidentaux qui évoquent la nécessité d’une régulation et d’une moralisation du « système ». L’Onu doit consulter et associer tous les partenaires, mais au bout du compte, elle doit faire entériner par les États des normes s’appliquant à tous. D’une certaine manière, il faut que les acteurs politiques – États et organisations interétatiques – assument toutes leurs responsabilités.

Projet – Les blocages et les lourdeurs de ces « machines » traduisent-ils un décalage d’avec la société civile ?

Emmanuel Decaux – Il est difficile de parler d’une société civile ou d’une opinion publique à l’échelle mondiale. Malgré les progrès d’internet et des nouveaux médias, la société civile est fragmentée, il suffit de zapper sur un bouquet de chaînes satellitaires pour s’en apercevoir. Même au sein des sociétés occidentales, les organes de la société civile sont très divers et leurs tactiques très variées. Face à cette multiplicité d’interlocuteurs, à la représentativité et au professionnalisme tout aussi variables, l’Onu tout comme l’Union européenne, peut être tentée de choisir ses interlocuteurs, menant des consultations de façade, alors que les jeux sont faits. Trop de consultation tue la consultation. Le véritable enjeu est d’inventer une démocratie participative à l’échelle de la planète. Les « coalitions » d’Ong qui facilitent la mobilisation et la concertation sur des objectifs précis comme les mines anti-personnel, la justice pénale internationale, l’abolition de la peine de mort, trouvent leurs relais dans des coalitions d’États like-minded. En pratique, une répartition des rôles efficaces s’établit d’autant plus facilement que les démocraties sont sensibles à l’état de l’opinion. Mais on peut se demander si de telles alliances sont durables et peuvent concerner des champs beaucoup plus vastes, comme l’environnement, la crise alimentaire ou la crise financière. D’autant que les influences qui pèsent sur les autorités politiques peuvent être contradictoires, remettant finalement les États dans leur position d’arbitres, dans le cadre national comme au sein de l’organisation internationale.