Le traité de Rome fondait la construction européenne sur le projet de la libre circulation des marchandises et des personnes. En réalité, cette libre circulation des personnes, mise en œuvre théoriquement avec l’entrée en application des accords de Schengen puis avec l’intégration de l’acquis Schengen au traité d’Amsterdam, a pris la forme d’une systématisation des entraves mises à l’entrée sur le territoire européen. Malgré ce retour à des logiques territoriales défensives, l’Europe devra prendre conscience qu’elle est un « continent d’immigration qui s’ignore » 1.

Depuis la fermeture officielle des frontières à l’immigration de travail, en 1974, le thème de l’« immigration zéro » s’est prolongé dans une série de discours occultant à la fois la réalité de l’immigration et le besoin d’immigrants. Un certain nombre d’idées reçues se sont légitimées, qui gauchissent encore le débat.

La première de ces idées à réfuter, c’est que l’immigration « coûterait » : allocations variées, minima sociaux, dépenses de santé… Un des arguments courants des propositions xénophobes, c’est que l’immigration grèverait le fonctionnement de l’État providence. Or comme l’a démontré un ouvrage récent, l’immigration rapporte toujours plus qu’elle ne coûte aux économies des États d’accueil 2. Très rares sont les États européens qui ont publié les évaluations de l’impact économique de l’immigration. Le ministère de l’intérieur du Royaume uni a publié en 2001-2002 une étude sur l’apport à l’économie nationale des immigrés arrivés après la seconde guerre mondiale. Contribuant à hauteur de 20 % à la croissance économique, produisant deux fois plus de richesse que les natifs par rapport à ce qu’ils reçoivent de l’État, ils participent par ailleurs à la consolidation de la demande. En Allemagne, les deux miracles économiques, celui de la reconstruction et celui de la fin des années 1980, sont corrélés avec l’arrivée d’immigrants nombreux renforçant le rapport entre actifs et inactifs et relançant la consommation. En Espagne, 50 % des nouveaux emplois créés depuis 2001 ont concerné des travailleurs migrants, qui ont apporté 23 milliards d’euros aux finances publiques, soit 6,6 % du budget de l’État, avec une structure par âge correspondant à 30 cotisants pour un retraité. En Italie, des estimations ont accrédité l’idée que l’immigration récente est une « bénédiction » pour l’économie, évitant la disparition du tissu industriel de PME très affaiblies, se substituant aux faiblesses financières de l’État providence. Pour la Banque mondiale, l’immigration dans les pays industrialisés a représenté un apport de 3 % de plus dans la population active, permettant un gain net de 160 milliards de dollars, soit davantage que les gains réalisés par la libéralisation du commerce de marchandises. L’idée que l’immigration « coûte » est économiquement infondée 3.

Par ailleurs, l’apport démographique de l’immigration s’avère indispensable pour tous les pays de l’Union européenne. Les ouvertures timides et très contrôlées à l’immigration de travail depuis les années 1990 et au cours des années 2000 ont été surtout justifiées par l’opportunité de recourir à une immigration strictement économique, que l’on a opposée à l’immigration familiale, ou plus généralement à l’immigration de peuplement : la porte s’ouvre, mais pour des actifs dont « l’utilité » est conditionnée aux besoins conjoncturels et sectoriels de l’économie et dont on attend qu’ils repartent quand le marché du travail n’en aura plus besoin. Cette rationalisation de la main-d’œuvre étrangère, formulée plus récemment en France par l’opposition entre « immigration choisie » et « immigration subie », est en réalité très ancienne : elle a présidé à tous les programmes massifs d’appel de main-d’œuvre immigrée depuis le premier après guerre. Or, comme le démontre François Héran, le recours à « l’immigration économique » est une double incohérence 4. D’abord, les trajectoires de vie et de parcours professionnels ne sont pas réductibles à des besoins conjoncturels programmables au moyen de quotas; toutes les expériences de quotas d’immigration de travail, mis en œuvre dans une série de pays (Italie, Suisse, Espagne), ont échoué, comme l’a rappelé la Commission Mazeaud, chargée de mettre en place une programmation par contingents de l’immigration de travail en Europe. D’autre part, la structure par âge de la population de tous les pays européens nécessite d’urgence une immigration de peuplement, appelée à s’y installer, vivre, travailler et procréer. En effet, le rapport entre actifs et retraités est affecté par un déséquilibre croissant, qui se mesure en un indice de vieillesse (ou un taux de dépendance des inactifs par rapport aux actifs) impossible à soutenir si l’on veut maintenir le même niveau de vie. Même en France, où pourtant la fécondité frôle le seuil de remplacement des générations (2,1 enfants par femme), les projections indiquent qu’il ne restera, en 2050, que deux actifs pour une personne âgée. Pour éviter une diminution nette de la population des pays européens d’ici 2030, le recours à l’immigration de peuplement est une nécessité pour tous les pays sans exception.

Un huis clos baptisé politique commune

Or la tendance qui s’est confirmée dans la mise en œuvre de politiques migratoires communes est allée en sens contraire : une restriction toujours plus sévère dans l’accès au territoire européen. L’européanisation des politiques migratoires, qui défend officiellement à la fois le respect des droits de l’homme, la « maîtrise des flux migratoires », la rationalisation des procédures et l’harmonisation du visa, de l’asile et de la libre circulation, est l’exemple même des « fausses bonnes idées ». L’appareil juridique et procédural a proliféré au même rythme que les dépenses engagées dans l’arsenal informatique, policier et militaire qui fait de la frontière extérieure commune une « forteresse ». Il faut pour comprendre cette évolution revenir sur le processus de construction de l’espace Schengen.

Ni la négociation des accords Schengen (1985), ni leur signature (1995) n’ont fait l’objet d’une élaboration communautaire, contrairement à ce que l’on croit aujourd’hui 5. Il s’est agi d’une coopération intergouvernementale partielle, le plus souvent à huis clos, préoccupée de la seule sécurité du territoire. Ce sont des représentants des ministères de l’intérieur, de la défense et des affaires étrangères qui ont pensé le cadre de la libre circulation et de la limitation de l’accès au territoire des pays signataires à certaines catégories de non-ressortissants. Les accords ont été prévus pour un petit nombre de pays, non pour l’ensemble des pays membres. L’opportunité de la libre circulation des personnes faisant l’objet d’un consensus bien moindre que celle de la libre circulation des marchandises, ces accords ont été d’entrée de jeu très restrictifs. Avec le traité d’Amsterdam, entré en application en 1999, ces textes, dont l’élaboration est restée opaque, ont été intégrés à l’acquis communautaire; ils sont devenus une politique commune, alors même que leur esprit n’était pas communautaire. La culture présidant à cette libre circulation est exclusivement celle des forces de l’ordre et du contrôle du territoire, loin des idées libérales fondatrices. Cette communautarisation, qui s’est opérée sans débat, ne prévoit pas, à la différence de la plupart des autres politiques communes, de rôle significatif au Parlement ni à la Cour de justice.

Par ailleurs, la liberté de circulation est restée très relative : les clauses d’exception sont nombreuses, prévoyant de la limiter ou de la suspendre, maintenant les contrôles dans les zones frontières et laissant aux États signataires une grande latitude pour rétablir les contrôles aux frontières en cas de « menace pour l’ordre public ».

Une nouvelle pratique de la frontière

La standardisation des procédures d’attribution du visa unique Schengen a concrétisé une franche discrimination entre circulants : ceux qui en étaient exemptés et ceux qui devaient obtenir un visa avant de pénétrer sur le territoire Schengen. L’élaboration d’une liste commune de pays soumis à régime de visa et de pays soumis à un délai supplémentaire devait tenir compte des accords bilatéraux de chaque pays membre avec des pays tiers. À aucun moment cette liste n’a été élargie; au contraire, on l’a toujours réduite, au nom du « risque » pour la sécurité territoriale. Outre les risques politiques (États non démocratiques, menaces terroristes), on a surtout pensé aux risques de « forte pression migratoire », correspondant en fait à des indicateurs de pauvreté. Les pays du monde sont donc hiérarchisés dès ce moment, en fonction de leur « profil », selon leur plus ou moins haut degré de « risque terroriste » et de « risque migratoire ». Les populations font donc l’objet, dans leur ensemble, d’une discrimination en fonction du territoire dont elles arrivent.

Cette harmonisation du visa Schengen a eu une conséquence importante : la transformation radicale de la frontière extérieure dans sa forme. Celle-ci ne correspond plus à la définition classique de la frontière, héritée de l’État westphalien : elle n’est plus linéaire, on ne peut plus se présenter au poste de douane terrestre et y demander un visa pour continuer son voyage. La frontière prend une forme ponctuelle et se situe désormais en amont, principalement dans les consulats des pays membres. Or, dans ces consulats, la délivrance du visa n’est pas automatique, mais soumise à un certain nombre de critères qui restent suffisamment opaques pour s’adapter à la conjoncture politique et à la succession d’objectifs politiques ou chiffrés changeants. La frontière externe, cessant d’être une frontière physique, prend une forme virtuelle, numérique ou informatique, qu’activent des fichiers centralisés : celui du système d’information Schengen (SIS), devenu opérationnel en 1994, contient toutes les informations que veulent bien y inscrire les différents organes administratifs ou policiers habilités à le faire, concernant les objets ou personnes signalés. L’inscription au SIS correspond à un signalement, consultable à tout moment par tous les acteurs autorisés à y accéder. Les objets volés, les documents d’identités signalés, les armes, les personnes recherchées ou ayant été condamnées pour des délits, les étrangers signalés au titre d’un ordre de quitter le territoire (OQT), les demandeurs d’asile.

L’amalgame entre criminalité d’un côté, migration irrégulière et demande d’asile de l’autre, constitue la première ambivalence de ce système. Par ailleurs, il est possible d’y inscrire une personne « lorsqu’il existe de sérieuses raisons de croire qu’elle a commis un délit » ou, plus ambigu encore, « qu’elle envisage d’en commettre ». La logique du soupçon et de la croyance l’emporte sur celle de la preuve. De nombreuses interrogations subsistent sur la durée de conservation des données personnelles, sur l’effectivité de l’accès des personnes aux informations les concernant, sur l’opacité de la gestion de ce fichier, qui fait l’objet d’un secret de plus en plus gardé. Une personne inscrite au SIS se voit immédiatement refuser tout accès au territoire communautaire, théoriquement pour une durée de cinq ans.

Autre forme de frontière numérique : Eurodac. Ce fichier archive les empreintes digitales ainsi qu’un certain nombre de données biométriques des migrants irréguliers appréhendés et des demandeurs d’asile à partir de 14 ans. Il a été mis en place en application de la convention de Dublin de 1990 qui entendait harmoniser et simplifier les procédures d’asile et lutter contre la pratique de l’asile multiple (ou asylum shopping). En fait, cette pratique étant marginale, le fichier n’a guère d’utilité sinon de systématiser la connaissance biométrique et informatique des individus circulant en Europe et de les rendre « indésirables ».

Ces dispositifs défensifs ont un certain nombre d’effets indirects. Ils construisent un territoire qui n’est accessible qu’à un petit nombre d’élus soigneusement sélectionnés en fonction du profil politico-économique de leur État de citoyenneté, de leurs ressources financières propres et de leurs qualifications. Le droit de voyager librement vers et dans le territoire européen est donc un discriminant qui écarte une immense majorité de la population mondiale. Ils tendent par ailleurs à diffuser une image très péjorative de la migration, légitimant ses dangers supposés et les risques qu’elle ferait courir aux Européens, en l’associant dans ses critères d’enregistrement comme dans ses méthodes de traitement à la criminalité ou au terrorisme. Enfin, en augmentant de façon disproportionnée le coût du voyage vers l’Europe, ils renforcent le pouvoir des passeurs sur les individus souhaitant voyager, induisant des extorsions financières de plus en plus élevées, qui n’ont d’égal que la dynamisation des pratiques de corruption.

Les mesures communautaires récentes, comme la directive Retours ou le Pacte européen sur l’immigration et l’asile (2008) enracinent encore plus durablement, avec un vocabulaire subtil, les pratiques de discrimination à l’entrée, les procédures d’expulsion simplifiée, les procédures d’enfermement des migrants irréguliers et de demandeurs d’asile, dont le durcissement est généralisé dans tous les pays membres. Ainsi, l’architecture de la frontière dans une Europe chantre de la « libre circulation » diffuse indirectement des valeurs xénophobes et une méconnaissance des processus migratoires tels qu’ils fonctionnent 6.