Invité à présenter les grands axes de la politique française d’immigration depuis 2007 et, à certains égards, depuis 2006, je me propose auparavant de replacer la situation particulière de la France, par rapport à d’autres pays européens, face à l’immigration.

Particularité de la France

Trois constats permettent d’illustrer notre situation. D’abord, la France est une vieille terre d’immigration. Depuis le milieu du xixe siècle, en raison de son histoire, d’une démographie alors moins dynamique que celle d’autres pays européens, des guerres et de leurs conséquences sur la démographie, la France est devenue une terre d’immigration. Les premières vagues furent celles des Belges et des Italiens. Ensuite, l’émigration polonaise est arrivée et s’est poursuivie longtemps. Puis le relais a été pris par une immigration provenant majoritairement du Maghreb ou d’Afrique noire. Cette situation nous différencie beaucoup d’autres pays européens. Par exemple, jusqu’à une date assez récente, l’Espagne, l’Italie et l’Irlande étaient des terres d’émigration. Or, ces dernières années, ces trois pays ont fait appel massivement à l’immigration. Nous avons une vieille expérience qui nous a appris des choses. Lorsqu’un pays fait reposer sa croissance économique en partie sur l’immigration de main-d’œuvre, cela a des conséquences lorsque se lèvent des temps difficiles et que, pour des raisons liées au contexte économique mondial, la situation de l’économie et de l’emploi se retourne. Pour la France, qui a connu cette situation à partir de 1974-1975, le premier choc pétrolier s’est traduit par la décision d’interrompre l’immigration de travail. Cette interruption et surtout la dégradation du marché du travail, avec la montée du chômage, ont entraîné pour la seconde puis la troisième génération d’immigrés des difficultés considérables d’intégration. Il faut se souvenir que la voie royale de l’intégration est l’accès à l’emploi quand on veut définir une politique de l’immigration.

Deuxième constat, la démographie de la France est aujourd’hui plus dynamique que celle de la plupart de ses voisins européens. Le taux de fécondité des femmes françaises, légèrement supérieur à 2, ne suffit pas totalement à renouveler la population, mais il est très supérieur à celui des autres pays européens, en particulier l’Italie, l’Espagne et la plupart des anciens pays de l’Est. Notre pays ne craint pas le déclin de sa population active pour les années à venir : la population en âge de travailler restera stable dans les dix ou quinze ans qui viennent. La France, à la différence d’autres pays, n’a pas besoin d’une immigration massive pour combler une démographie déclinante.

Le troisième constat est que nos capacités d’accueil ne sont pas illimitées. Au cours des quatre ou cinq dernières années – donc avant la crise actuelle –, le taux de chômage était supérieur à celui observé dans les autres pays européens. Notre capacité d’accueil en termes d’emploi était donc moins bonne que la leur. Même chose en matière de logement. Les experts savent que, dans ce domaine, l’offre est inférieure à la demande potentielle et que nous ne sommes pas en mesure de proposer à toute personne qui en aurait besoin un logement digne, correspondant à ses aspirations.

Ces trois caractéristiques débouchent sur la nécessité pour un gouvernement, quel qu’il soit, de veiller à une bonne maîtrise des flux migratoires.

Or, au début des années 2000, la France avait perdu la maîtrise des flux migratoires à destination de son territoire. Premier exemple : le nombre des demandeurs d’asile. Dans les années 1995-1996, la France accueillait 15 000 à 16 000 demandeurs d’asile par an. En 2002, leur nombre avait plus que quadruplé, atteignant 80 000. Même si les politiques de l’asile sont distinctes des politiques migratoires, beaucoup de demandeurs d’asile n’obtiennent pas satisfaction, mais ne quittent pas pour autant le territoire français. À la fin des années 90 et au début des années 2000, une source d’immigration s’était ainsi créée sur laquelle le gouvernement avait perdu toute maîtrise. Deuxième exemple : la prépondérance écrasante de l’immigration familiale, ou plus exactement la très faible part – moins de 10 % – des flux d’immigration professionnelle dans l’ensemble des flux migratoires à destination de l’Europe. Dans ce domaine non plus, notre pays ne maîtrisait plus la situation.

Une politique volontariste et concertée

Dans ce contexte, des politiques ont été conduites à partir de 2002, et affinées à partir de 2005-2006, selon les axes suivants :

D’abord, une nouvelle politique volontariste d’immigration s’est mise en place, qui n’a pas pour objectif une immigration zéro. Elle ne tend pas à réduire les flux migratoires pour le plaisir mais vise à en rééquilibrer la composition en donnant la priorité, d’une part, à l’immigration estudiantine et, d’autre part, à l’immigration professionnelle. Nous avons besoin de l’immigration estudiantine. Les étudiants étrangers qui viennent dans notre pays, qui s’y forment, seront demain les cadres de leur pays. Le fait qu’ils aient appris à connaître et aimer la France sera pour notre pays un atout dans la compétition internationale. Nous nous sommes donc efforcés, notamment dans la loi du 24 juillet 2006 relative à l’immigration et à l’intégration, de prévoir une série de dispositions spécifiques pour encourager la venue des étudiants sérieux. En 2007, le flux des étudiants étrangers autorisés à venir en France, qui avait régulièrement diminué entre 2002 et 2006, est reparti à la hausse. Un deuxième effort porte sur l’immigration professionnelle : malgré les difficultés liées au chômage d’ensemble, bien des branches professionnelles rencontrent des difficultés à pourvoir les postes ouverts sur le marché du travail. Les experts s’accordent à dire que ces difficultés de recrutement concernent à la fois des emplois très qualifiés et des emplois faiblement qualifiés. C’est ce qu’on appelle la théorie du sablier : c’est à la fois dans la partie haute et la partie basse des qualifications que notre pays éprouve des difficultés de recrutement. Dans la loi du 24 juillet 2006, le gouvernement a opéré une rupture fondamentale puisque, 32 ans après le premier choc pétrolier et l’interruption officielle de l’immigration de travail, il a choisi de rouvrir de manière ciblée l’immigration professionnelle. Il a beaucoup développé cette politique de relance ciblée depuis deux ans, en signant avec un certain nombre de pays d’émigration – notamment africains – des accords bilatéraux de partenariat qui visent à l’encourager.

Cette nouvelle politique n’est pas unilatérale. Elle est concertée avec, d’une part, les autres pays européens et, d’autre part, les pays d’origine des migrants. Le Président de la République avait fait de l’immigration un sujet prioritaire de la présidence française de l’Union européenne. À l’automne dernier, Brice Hortefeux, alors ministre de l’Immigration, est parvenu à faire adopter par les 27 États membres de l’Union, le Pacte européen sur l’immigration et l’asile, qui comporte une série d’engagements et constitue l’embryon d’une politique commune.

Concernant les pays d’origine, la totalité des accords bilatéraux passés depuis deux ans l’ont été avec des pays africains et ont notamment pour objet de faciliter la migration professionnelle. Ils offrent aux pays partenaires des possibilités plus larges que ce que prévoit la loi française. Ils comportent aussi des dispositions de développement solidaire. Cela fait des années qu’on en parle. Charles Pasqua, ministre de l’Intérieur entre 1986 et 1988, avait dit que le seul moyen d’apporter une solution humaine et durable à la question de l’immigration, était de favoriser le développement des pays d’origine. La parole est aisée, mais l’action plus difficile. Le gouvernement actuel est passé aux actes en créant, dans le budget du ministère de l’Immigration, de l’Intégration, de l’Identité nationale et du Développement solidaire, une ligne budgétaire consacrée aux actions de développement solidaire, qui nous permet, dans tous les accords passés avec les pays africains, de prévoir des dispositions « sonnantes et trébuchantes » en vue de faciliter le développement des zones qui, dans ces pays, alimentent l’émigration.

Le parcours d’intégration

La crise des banlieues, à l’automne 2005, nous a rappelé que, globalement, les politiques d’intégration menées depuis une vingtaine d’années ont été un échec. Participent à ces politiques le ministère de la Ville, le ministère du Logement et le ministère de l’Éducation nationale. Dans ce concert interministériel, les responsabilités du ministère de l’Immigration, de l’Intégration, de l’Identité nationale et du Développement solidaire sont précises et portent sur la triple question de la connaissance de la langue française, de l’accès à l’emploi et de l’accès au logement, qui sont nos trois priorités. Le succès de la démarche d’intégration passe par une bonne connaissance de la langue française et la facilitation de l’accès à l’emploi et au logement. Le ministère de M. Éric Besson a la responsabilité d’organiser ce parcours d’intégration, depuis le départ du pays d’origine jusqu’au terme des cinq premières années de présence en France. Le parcours d’intégration démarre dans le pays d’origine par la vérification, au moyen de tests, que les migrants qui veulent venir s’établir en France ont une connaissance suffisante de la langue française. Si ce n’est pas le cas, on leur propose, dans leur pays d’origine, les formations complémentaires dont ils ont besoin pour poursuivre ce parcours les cinq années suivantes avec le contrat d’accueil et d’intégration que la loi du 24 juillet 2006 a rendu obligatoire. Nous nous préoccupons aussi, dans cette politique, de l’accès à l’emploi des migrants qui ont choisi de venir en France, non pas pour travailler mais pour des raisons familiales. Même si la politique du gouvernement tend à rééquilibrer la composition des flux migratoires, une partie importante des migrants qui viennent en France le font pour des motifs familiaux. Le pari du gouvernement est d’amener à l’emploi ces migrants familiaux. Ce sera une source de richesse à la fois pour eux et pour notre pays. Le taux de chômage des étrangers résidant légalement en France est en effet trois fois supérieur au taux de chômage des nationaux. Cette donnée conduit le gouvernement à définir des actions précises d’intégration par l’emploi.

Enfin, l’asile n’est pas, selon le mot de M. Hortefeux, la variable d’ajustement des politiques de l’immigration. C’est une vieille tradition française, devenue dans la République un droit constitutionnel, et le gouvernement veille à ce qu’il soit scrupuleusement respecté. La France est aujourd’hui en Europe le premier pays d’accueil des demandeurs d’asile. Il nous arrive même, selon les années, d’être le premier parmi tous les pays industrialisés, devançant les États-Unis, et nous sommes, de très loin en Europe, le premier pays pour l’attribution du statut de réfugié. La France n’a pas à rougir de la façon dont elle gère la question de l’asile. Par ailleurs, pendant les six mois de la présidence française de l’Europe, nous nous sommes intéressés au problème de la réinstallation. Elle consiste à proposer à d’autres États, européens ou non, dont la capacité d’accueil est limitée, que la France reçoive sur son territoire des hommes et des femmes qui sont venus leur demander protection. Ainsi, à l’automne, la France a pris l’initiative d’accueillir un millier de réfugiés irakiens qui avaient d’abord trouvé refuge en Syrie et en Jordanie. En 2009, nous accueillerons également une centaine de personnes qui ont trouvé refuge à Malte.

Notre politique d’immigration est novatrice. Elle est volontariste – c’est l’immigration choisie – et concertée. Elle est l’expression de notre souveraineté et est respectueuse des conventions internationales auxquelles la France est partie.