Il aura fallu à peine plus d’un an à Martin Hirsch pour boucler son projet de revenu de solidarité active (Rsa) et le faire voter par le Parlement, pour une mise en œuvre en juillet prochain. Pour une réforme de cette ampleur, dont la finalité est à la fois de réduire la pauvreté laborieuse et de favoriser le retour à l’emploi des personnes allocataires de minima sociaux, ce délai est remarquablement resserré. Sans doute fallait-il aller vite : pour reprendre les termes du Haut Commissaire aux solidarités actives, « la pauvreté n’attend pas ». Mais cette mesure, ficelée avant qu’ait pu être menée une évaluation approfondie des expérimentations engagées dans une trentaine de départements, va être appliquée sans que l’on connaisse ses effets vraisemblables : les uns avancent qu’elle marquera une vraie rupture et les autres dénoncent par avance son inefficacité. On se contentera donc ici d’en repérer les avancées mais aussi les points faibles, après avoir décrit le contenu d’une mesure qui, paradoxalement, fait l’objet de nombreux contresens.

Un dispositif mal compris

Quand les médias évoquent le Rsa, ils le décrivent presque toujours comme un dispositif visant à « inciter les Rmistes à revenir à l’emploi ». C’est effectivement ainsi qu’il a été présenté par le Gouvernement lui-même et expérimenté dans un certain nombre de circonscriptions par les Conseils généraux qui avaient posé leur candidature. Or c’est là une présentation sinon trompeuse, du moins très restrictive.

En réalité, le Rsa concernera deux types de population. D’une part, il viendra se substituer à deux minima sociaux existants, le revenu minimum d’insertion (Rmi) et l’allocation parent isolé (Api), sans modifier leur montant ni les conditions d’attribution. En revanche, l’allocation de solidarité spécifique (Ass), versée sous certaines conditions aux personnes qui ont épuisé leurs droits à indemnisation du chômage, ne sera pas remplacée par le Rsa, contrairement aux espoirs de Martin Hirsch. Ce minimum social présente des caractéristiques particulières 1 qui rendaient difficile une « fusion ». D’autre part, il sera versé à tous les ménages de « travailleurs pauvres », c’est-à-dire de personnes en emploi (ou en recherche effective d’emploi) dont les revenus sont insuffisants pour que leur ménage dispose d’un niveau de vie au moins égal au seuil de pauvreté. Or, actuellement, la première catégorie de population (les allocataires du Rmi et de l’Api qui n’ont pas d’emploi) est composée d’environ 1,2 million de ménages tandis que les ménages de travailleurs pauvres sont au nombre d’environ 2 millions 2. Le Rsa concernera donc majoritairement des ménages qui, aujourd’hui, ne sont pas allocataires de minima sociaux.

Pourquoi ce regroupement de deux populations actuellement bien distinctes ? Pour deux raisons. Il s’agit d’abord de « banaliser » le futur Rsa, de lui enlever le plus possible le caractère stigmatisant qu’avait revêtu, avec le temps, le Rmi (et à un moindre degré l’Api). L’étiquette Rmi est perçue par beaucoup comme désignant des personnes soit inaptes, soit « tire-au-flanc », constituant un obstacle – et de taille – pour leur retour à l’emploi. En faisant du Rsa un complément social à des revenus d’activité insuffisants ou inexistants, on réduit fortement cette stigmatisation : le Rsa sera versé à des travailleurs aux revenus insuffisants aussi bien qu’à des non-travailleurs, à l’image de l’allocation de logement social ou de l’allocation de rentrée scolaire.

Il s’agit ensuite de simplifier le dispositif actuel, relativement complexe, qui existe actuellement lorsqu’une personne allocataire retrouve un emploi. Contrairement à ce qui est avancé, rares sont les cas de personnes qui perdent de l’argent en passant du minimum social à l’emploi : le système d’intéressement (voir note 2) et la réforme de la taxe d’habitation ont éliminé la quasi-totalité de ces pertes, qualifiées de « trappes à inactivité », puisque censées décourager les allocataires de chercher ou d’accepter un emploi. Seuls certains dispositifs locaux (aides aux transports, accès à des aides en nature) vont encore dans ce sens, car ils peuvent être attribués non pas en fonction du revenu mais en fonction du statut (Rmi ou Api). La loi sur le Rsa prévoit que, dorénavant, ils devraient être fonction exclusivement du revenu perçu. L’idée que les obstacles au retour à l’emploi résideraient principalement, voire exclusivement, dans un calcul de gains comparés entre l’aide sociale et le revenu d’activité n’a guère de consistance, c’est un fantasme libéral pourrait-on dire, pour désigner une analyse dans laquelle les individus seraient opportunistes, bien informés et calculateurs. La réalité est généralement bien différente. Les obstacles relèvent presque toujours de facteurs qualitatifs ou personnels : isolement, situation de santé, faible estime de soi, illettrisme (et, plus généralement, formation insuffisante), problèmes de garde d’enfants ou de mobilité, etc. Pour y faire face, la loi prévoit un accompagnement qui pourra être, soit social (lorsque les personnes concernées seront trop éloignées de l’emploi), soit orienté vers la recherche d’emploi, avec, dans ce cas, inscription obligatoire au « Pôle emploi » (l’organisme résultant de la fusion Anpe-Assedic à partir du 1er janvier 2009) comme demandeur d’emploi. Quant à la simplification apportée par le Rsa, elle offrira une continuité dans le versement du revenu social aux personnes concernées. Aujourd’hui, une fois la période d’intéressement terminée, tout retour au Rmi (par exemple en cas de perte d’emploi) suppose de reprendre les démarches à zéro et implique presque toujours des périodes sans aucun revenu. Ces irrégularités dans le revenu et le poids des démarches à effectuer peuvent dissuader en effet certains allocataires d’accepter des emplois à leurs yeux trop précaires. Le Rsa, au contraire, fonctionnera à la fois comme minimum social (en cas d’absence de revenu d’activité) et comme complément de revenu d’activité. Dans ce cas, son montant sera égal au minimum social diminué de 38 % des gains tirés du revenu d’activité. Il suffira aux personnes concernées de signaler la perte (ou la diminution) de revenu d’activité du ménage dans la déclaration trimestrielle obligatoire de revenus pour obtenir le réajustement correspondant du Rsa.

Les avantages du Rsa

Le Rsa marque une avancée incontestable sur deux points au moins : l’insertion et les revenus.

En ce qui concerne l’insertion (sociale autant qu’économique) des personnes en difficulté, la collectivité s’était peu à peu acheté une bonne conscience en versant un minimum social de base (le Rmi), oublieuse le plus souvent de la signification du « i » de Rmi. Il s’agissait finalement de « gérer l’exclusion » plus que de la combattre, et il était facile de convaincre l’opinion que, si bon nombre d’allocataires stagnaient dans le Rmi, cela provenait bien plus de leur incapacité à chercher du travail qu’à celle des autorités de trouver des solutions. Une récente enquête de l’Inspection générale des affaires sociales (Igas) 3 dans quelques départements (en 2007) montre que les dépenses d’insertion au titre du Rmi, qui, jusqu’en 2003, devaient représenter au moins 17 % du montant des allocations versées, étaient partout devenues inférieures à ce chiffre depuis que cette obligation avait été supprimée. L’Igas mentionne même (sans le nommer) un département qui a gonflé indûment ce poste en y incluant des dépenses relatives aux crèches ou à l’aide sociale à l’enfance… Autre exemple révélateur, les services offerts par l’Anpe aux demandeurs d’emploi relevant du Rmi étaient, dans les faits, nettement inférieurs à ceux proposés aux autres demandeurs d’emploi, notamment en matière de proposition de formation. En forçant à peine le trait, les « Rmistes » étaient considérés comme difficilement « employables » – si ce n’est dans des « emplois aidés » du secteur non marchand, dont on sait que leur terme débouche le plus souvent sur une impasse 4 – du simple fait qu’ils relevaient d’un minimum social.

Quant aux revenus des travailleurs pauvres, leur montant va augmenter en année pleine de 1,5 milliard, puisque tel est le coût supplémentaire représenté par le Rsa en sus des charges actuelles engendrées par le Rmi, l’Api et l’intéressement 5. La polémique qui s’est engagée sur le mode de financement – une taxe de 1,1 % sur la plupart des revenus du patrimoine – a quelque chose d’ignominieux. La gauche y a vu une atteinte au revenu des classes moyennes, une partie de la droite le retour à un prélèvement fiscal insupportable pour les hauts revenus. Or rappelons que, pour être imposé de 40 euros par an – moitié du prix d’une place de cinéma par mois –, il faut avoir un patrimoine de rapport de l’ordre de 100 000 euros : ce n’est le cas que de moins de 8 % des ménages, tous situés dans le haut de la distribution.

Un milliard et demi, c’est à la fois peu et beaucoup. Peu parce que, répartis sur 2 millions de ménages de travailleurs pauvres (la situation des autres ménages percevant le Rsa sera inchangée, on l’a dit), cela représente en moyenne 60 euros par mois et par ménage, soit un complément bien insuffisant dans la grande partie des cas pour sortir de la pauvreté monétaire. Cette modestie s’explique simplement : le Rsa sera considéré comme une avance sur la « prime pour l’emploi » (PPE), actuellement versée à tous les travailleurs percevant un revenu d’activité compris entre 350 et 1 350 euros nets par mois, sous condition que le revenu total d’activité du ménage (conjoint et éventuelles autres personnes à charge) demeure sous un certain plafond, variable selon la taille du ménage. Dans les deux tiers des cas, le montant du Rsa ne sera pas supérieur au montant de la PPE, et ne changera donc rien à la situation du ménage, si ce n’est que le Rsa sera versé mensuellement, alors que la PPE est le plus souvent attribuée en fonction des revenus déclarés de l’année précédente 6. Mais, pour les 600 000 à 700 000 ménages de travailleurs pauvres qui, aujourd’hui, ne touchent pas de PPE ou une PPE faible en raison d’un revenu d’activité proche du seuil de déclenchement, le complément social sera loin d’être négligeable. Ainsi pour une personne qui, actuellement, gagne 400 euros par mois (14 heures par semaine payées au Smic), la PPE n’est que de 15 euros par mois ; en juillet prochain, cette même personne aura droit à un Rsa de 250 euros, soit une progression de 60 % de son revenu. Ceux qui contestent le principe même du Rsa soulignent que ce montant ne sera pas très différent de l’intéressement que percevrait un allocataire du Rmi prenant un emploi similaire 7. Mais l’intéressement ne dure au plus qu’un an, alors que le Rsa sera permanent.

Ainsi, qu’il s’agisse du processus d’insertion des exclus de l’emploi ou des travailleurs pauvres, le Rsa est loin d’être un dispositif sans intérêt. Malgré ces deux avancées, on peut aussi juger qu’il est restrictif à l’excès, et que le dispositif n’est pas sans risques.

Limites et risques du Rsa

L’ambition du Rsa, lorsqu’il a été imaginé 8, était de supprimer la pauvreté laborieuse. Nous en serons loin. D’abord en raison d’un financement trop juste au regard de l’enjeu. Dans l’exemple donné plus haut, pour qu’une personne seule gagnant 400 euros par mois, à défaut de franchir le seuil de pauvreté (880 euros en 2006 pour une personne seule), puisse s’en approcher sensiblement, il aurait fallu que le Rsa double ses revenus. C’était le projet initial proposé par la « Commission Hirsch » de 2005, et un chiffrage rapide aboutissait à un coût de huit  milliards d’euros. C’était le prix à payer pour, sinon éradiquer, du moins réduire substantiellement la pauvreté laborieuse, laquelle est à la fois à la fois un déni de justice sociale – travailler sans parvenir à en vivre – et un obstacle majeur à la réussite sociale des enfants de ces familles de travailleurs pauvres. Réduire de huit milliards l’impôt sur les successions et l’impôt de solidarité sur la fortune au profit du quart le plus favorisé des contribuables a été jugé préférable à l’action en faveur du quart le moins favorisé de la population. Au moins aurait-on pu supprimer une mesure très discriminante, qui réserve le Rsa aux seules personnes d’au moins 25 ans, sauf en cas de charges de famille. Mise en place lors de la création du Rmi (pour éviter que la perspective d’une aide sociale n’incite certains jeunes à arrêter précocement leurs études), cette restriction est maintenue pour le Rsa, qui prendra la suite du Rmi sans modification aucune. Si bien qu’entre deux jeunes, l’un de 24 ans, et l’autre de 25 ans, qui, sur le marché du travail occupent le même emploi, perçoivent le même revenu d’activité et vivent tous deux dans un ménage au niveau de vie inférieur d’un même montant au seuil de pauvreté, le second bénéficiera de la mesure tandis que le premier en sera exclu. Pour éviter cette discrimination anti-jeunes, il aurait suffi de préciser que la condition d’âge était remplacée par une condition d’ancienneté minimale sur le marché du travail (par exemple un an).

Mais les limites financières sont secondaires au regard du risque majeur que représente la multiplication possible d’emplois paupérisants. Les employeurs y ont intérêt : emplois temporaires et emplois à temps partiels concourent à la flexibilité dont ils disent avoir tant besoin. En outre, dans le domaine des services à la personne, les particuliers employeurs y sont incités par des réductions d’impôts, même quand les emplois créés sont de durée hebdomadaire très courte (en moyenne neuf heures par semaine). Jusqu’ici, ces emplois très mal payés et/ou à l’avenir très incertain ne trouvaient preneurs qu’en dernier ressort, surtout, comme dans l’hôtellerie-restauration, la grande distribution ou le nettoyage, quand ils impliquent des horaires atypiques (le soir, le samedi, etc.). Désormais, avec l’apport du Rsa, ils vont devenir nettement plus attractifs. Et les demandeurs d’emploi seront fortement incités à accepter ce type d’emplois s’ils n’en trouvent pas d’autres, en raison des nouvelles règles sur « l’offre d’emploi raisonnable » : une longue durée de chômage ou l’absence d’emploi antérieur peuvent contraindre un demandeur d’emploi à devoir accepter, sous peine de sanction, une offre proposée même si elle est très mal payée.

Ce qui, si aucune barrière n’est mise, pourrait avoir le résultat paradoxal qu’une mesure destinée à réduire – trop faiblement, hélas – la pauvreté laborieuse, aboutisse à multiplier les emplois paupérisants. Ce risque bien réel, surtout en période de crise économique, ne tient pas au Rsa lui-même, mais au fait que le législateur n’a pas voulu se pencher sur le fonctionnement du marché du travail en même temps qu’il se penchait sur la prestation d’aide sociale. Il lui aurait pourtant été possible de le faire assez facilement, puisqu’il est en partie à l’origine de la multiplication des emplois indécents, encouragés grâce aux réductions de cotisations sociales patronales sur les bas salaires, aux incitations fiscales aux services à domicile, voire – comme dans la branche hôtellerie-restauration –, aux aides directes aux employeurs. Il aurait suffi d’introduire des conditionnalités à ces différentes aides, par exemple sous la forme d’engagements de branche pour réduire le nombre de ces emplois, reconnaître et valoriser les acquis de l’expérience, financer des formations qualifiantes, etc. Certes, cela demeure encore possible, et ce qu’un Gouvernement n’a pas voulu faire peut être mis en œuvre par un autre. Mais il y a urgence. Car « la pauvreté (laborieuse), elle non plus, n’attend pas ».

Bref, le Rsa pouvait être un grand pas vers une société plus juste. Il risque d’être un (petit) pas vers une société où davantage de personnes auront un emploi, mais avec un dualisme accru entre celles qui bénéficieront d’un emploi correct et celles qui seront abonnées aux emplois paupérisants. Il s’agit donc d’une réforme importante, mais d’une réforme inachevée parce que partielle.