Projet – L’idée de créer une juridiction pénale internationale et de faire comparaître les responsables de crimes de guerre et de crimes contre l’humanité remonte-t-elle bien à 1945 ? Comment a-t-elle évolué ?

Sylvie Bukhari-de Pontual – Non ! L’idée remonte à la fin de la première guerre mondiale : en 1919, un tribunal pénal international est établi par le Traité de Versailles. Mais, en raison du manque de coopération des pays où s’étaient réfugiés les accusés, cette juridiction ne verra jamais le jour. Puis, la barbarie de la seconde guerre mondiale a poussé les alliés victorieux à décider la création de deux tribunaux militaires ad hoc, celui de Nuremberg pour juger les criminels allemands et celui de Tokyo pour juger les criminels japonais : pour la première fois, des responsables d’un génocide furent condamnés pour crimes contre l’humanité. En 1946, un congrès, réuni à Paris, réclame l’adoption d’un code international interdisant les crimes contre l’humanité et le prompt établissement d’une cour criminelle internationale. Après l’adoption de la Convention de 1948 pour la prévention et la répression du crime de génocide, l’Onu a confié à la Commission du droit international (CDI) la rédaction d’un projet de statut d’une juridiction pénale internationale permanente.

Pendant, plus de 40 ans, les projets élaborés seront enterrés les uns après les autres, pour des raisons politiques. La guerre froide a entraîné un équilibre difficile à respecter entre Est et Ouest et, en réalité, ce n’est que la disparition du bloc socialiste à partir de 1989 qui a permis un déblocage des discussions. Au même moment, aux Nations unies, un tout petit pays, Trinidad et Tobago, réamorce le processus de négociation sur la justice pénale internationale. Au début des années 1990, le conflit des Balkans et le génocide au Rwanda surviennent : la pression des organisations non-gouvernementales (Ong) est assez forte sur les gouvernements pour que le Conseil de sécurité décrète la création de deux tribunaux ad hoc, le Tribunal pénal international pour l’ex-Yougoslavie (TPIY) en 1993 et le Tribunal pénal international pour le Rwanda (TPIR) en 1994. On constate ici l’influence très prégnante du politique sur la justice pénale internationale qui lui doit son existence, mais aussi ses travers et ses faiblesses.

Projet – Ces deux tribunaux ont une mission à durée déterminée . Leur existence n’a-t-elle pas retardé encore la naissance de la Cour ?

Sylvie Bukhari-de Pontual – Oui, le Conseil de sécurité a fixé des dates butoir (2010) à ces deux tribunaux pour remplir leur mission : leur autorité sera ensuite reportée sur les juridictions nationales, avec un transfert négocié des détenus non jugés à celles-ci. Cela pose des questions quant au respect des garanties judiciaires internationales pour les accusés qui seront ainsi jugés au Rwanda, en Croatie, en Bosnie ou en Serbie.

Ces deux tribunaux ad hoc sont le premier signal de la force du droit donné aux dirigeants du monde entier et aux peuples, aux familles de victimes (civiles dans leur immense majorité). En termes d’activité, le bilan est mitigé. C’est une justice qui coûte très cher. On a réussi à juger quelques hauts responsables coupables de crimes de guerre, mais un plus grand nombre encore ont échappé à la justice : c’est vrai surtout pour le TPIY, puisque Milosevic est mort avant la fin de son procès et Radovan Karadic et le général Mladic n’ont jamais pu être arrêtés, bénéficiant de la protection politique de certains Etats… De son côté, le TPIR a subi des travers de fonctionnement dès sa création (accusations de corruption au greffe, qui ont entraîné une réforme et la création d’un 2e poste de procureur). Comme la justice nationale rwandaise n’était plus capable de remplir sa mission par manque de magistrats et d’avocats, tués pendant le génocide, des personnes, coupables ou non, sont restées des années en prison sans que la justice soit rendue.

Cependant, ces deux tribunaux ont ouvert la voie. Ils ont débroussaillé l’exercice de la justice pénale internationale tel qu’on l’entend aujourd’hui. Ils ont posé le principe qu’il existe des crimes si graves (génocide, crimes contre l’humanité et crimes de guerre) qu’ils attentent à l’humanité. Ils ont identifié un nouveau crime, celui de grossesse forcée, qui n’existait pas dans le droit international en tant que tel, et qui y sera introduit ultérieurement par le statut de la Cour pénale internationale. Leur travail a donc été utile pour la Cour future.

Projet – Revenons donc à la Cour pénale internationale : comment est-on sorti de l’enlisement ?

Sylvie Bukhari-de Pontual – Des Ong suivaient les travaux de la Commission du droit international des Nations unies et essayaient de repérer les pays favorables à l’avènement d’une Juridiction permanente. Elles se sont constituées formellement en collectif à New York en février 1995 : une « Coalition internationale pour la Cour pénale internationale » de 25 Ong est née, comprenant entre autres Amnesty international, Human Rights Watch, la Fidh, No peace without justice, le World federalist Movement… Jusqu’en 1997, celles-ci se donnent comme tâche principale de repérer le groupe des like minded (groupe des Etats pilotes) autour de Trinidad et Tobago et de convaincre les Etats un par un. Outre ce travail de lobbying, la « Coalition » essaie de s’agréger d’autres organisations de la société civile. Fin 1997, alors que les discussions s’enlisent toujours, 50 Etats environ font partie du groupe des like minded et 300 organisations sont membres de la « Coalition ». Sous la pression, l’Onu vote une résolution et convoque une réunion à Rome pour juin-juillet 1998, afin de parvenir à un accord international… Aussitôt, en France, la Fidh réunit différentes Ong, notamment la Fiacat, Amnesty International, la Ligue des droits de l’homme, Médecins Sans Frontières, Médecins du Monde, Action contre la faim, Survie, pour s’organiser en coalition nationale afin de peser sur les Etats-clés, en particulier la France, avant la réunion de Rome. Il s’agit aussi de se structurer pour offrir une véritable expertise. Durant les six premiers mois de 1998, la Coalition discute avec les Etats-pilotes sur le contenu des dispositions du futur traité. Le débat porte en particulier sur la nature des crimes à poursuivre (terrorisme, trafic de drogue…), sur l’imprescriptibilité, l’impunité des chefs d’Etat, la peine de mort éventuelle, la compétence universelle et la primauté de la Cour.

Projet – Quelle place tient la « Coalition française » dans ce travail de négociation ?

Sylvie Bukhari-de Pontual – La Coalition française travaille de concert avec la Coalition internationale. Sa mission est d’influer sur la position du gouvernement français de l’époque. En effet, la France est considérée comme un acteur important du processus de négociation, en raison de sa capacité diplomatique d’influence sur le monde francophone, spécialement africain ; elle fut donc l’une des cibles principales du plaidoyer de la Coalition.

Dès le début de la conférence de Rome qui dure six semaines, la Coalition des Ong, forte de plus de 500 membres, se montre parfaitement organisée : elle a planifié les présences de manière à couvrir tous les travaux (publics et « off ») en fonction des domaines d’expertise de chacun et fait preuve d’une grande efficacité dans le travail en sous-groupes. Aux délégations nationales du Sud, jugées importantes, elle propose la mise à disposition de stagiaires experts, venus des Ong pour les aider ; paradoxalement, ce sont donc des membres de la société civile qui, parfois, parlent au nom des Etats. Sans une telle structure, le travail juridique n’aurait pas été pertinent. Sur le plan diplomatique aussi, la Coalition des Ong se révèle efficace : ses représentants font le point des négociations deux fois par jour, ils invitent les ambassadeurs chefs de délégations et les questionnent sur l’avancée des travaux et la position de leur pays. Grâce à quoi la rédaction du statut de la future Cour a pu être terminée dans les temps. A côté, bien sûr, certains Etats ont eu une contribution très importante dans ces négociations, notamment le Brésil, le Mexique, l’Allemagne, mais aussi la France qui a joué un rôle majeur sur deux points :

De nombreux pays craignaient des poursuites intempestives. La France a proposé d’instituer une Chambre préliminaire qui filtrerait les plaintes pour ne conserver que celles suffisamment fondées pour être instruites ; cette institution nouvelle, à mi-chemin entre la common law et le droit romano-germanique, a été conçue pour devenir en quelque sorte l’instance de contrôle du travail du Procureur.

La seconde avancée due à la France, la plus appréciable de mon point de vue, est la place accordée aux victimes. Devant les tribunaux ad hoc, les victimes étaient présentes seulement comme témoins ; désormais, elles trouvent leur place dès la Chambre préliminaire, puis dans toute la procédure au fond, et peuvent demander réparation. En outre, un mécanisme est créé, le fonds d’indemnisation des victimes de la Cour pénale internationale, actuellement présidé par Simone Veil. Il est instauré pour allouer des indemnisations aux victimes par le biais d’associations, sans attendre les décisions de la Cour. Le fait qu’il soit abondé par des contributions volontaires risque cependant d’en affaiblir la portée, faute de moyens suffisants. Durant cette période de négociations à Rome, on a vu déjà apparaître les problèmes qui se poseront ensuite pour son application. En effet, le Traité instituant la Cour pénale internationale est adopté le 17 juillet 1998 par 120 Etats. La Chine, l’Inde, les Etats-Unis, la Russie, Israël et les pays arabes ne le signent pas et ne participent donc pas à la Cour ! Les Etats-Unis annoncent même qu’ils feront tout pour l’empêcher de fonctionner et que le traité ne sera jamais opposable au peuple américain ! Par ailleurs, la France impose au dernier moment « l’article 124 » selon lequel, pendant sept ans à compter de la date d’entrée en vigueur du traité (c’est-à-dire pour la France, jusqu’au 1er juillet 2009), les pays qui s’y réfèrent ne pourront être poursuivis pour crimes de guerre… Elle manifeste en réalité le souci de protéger ses forces armées engagées dans les opérations extérieures de maintien de la paix (OPEX), préférant devoir les présenter devant une juridiction nationale en cas d’exaction. Elle fait donc jouer cet article 124 dès la signature du traité, suivie par la Colombie. Depuis, aucun autre pays n’a cru bon d’invoquer cette disposition, pas même la Grande-Bretagne, pourtant également membre permanent du Conseil de Sécurité et ayant de nombreuses troupes dans les OPEX. Rappelons que le traité de Rome réserve la primauté de juridiction aux tribunaux nationaux, la Cour ne disposant que d’une compétence subsidiaire. En cas de commission d’un crime relevant du traité, un soldat français serait en tout état de cause déféré à une juridiction française, et non à la Cour. L’entêtement durable du gouvernement français sur ce point reste incompréhensible…

Dernier point négatif, la possibilité de « réserves ». La Convention de Vienne prévoit qu’un pays peut toujours demander qu’une disposition d’un traité ne s’applique pas. Or le traité du 17 juillet 1998 interdit ces « réserves ». La France pourtant est passée outre en réclamant que le recours à l’arme nucléaire soit exclu de l’incrimination de crime de guerre par le traité (déclaration interprétative sur l’article 8) ! La position française est là aussi très en retrait.

Projet – N’est-ce pas significatif d’une sorte de collusion entre le politique et le droit international ?

Sylvie Bukhari-de Pontual – Sans aller jusque-là, je dirais que la relation est très ambigüe et complexe. En effet, c’est le politique qui élabore le droit international et qui, ensuite, le met en œuvre. Les Etats, au gré de leurs décisions, peuvent ainsi modifier le droit qu’ils ont pourtant voulu ! D’où la relation complexe entre la volonté de lutte contre l’impunité qui a émergé depuis 1945 et la prise en compte d’une certaine realpolitik ; les Etats font un pas en avant et deux pas en arrière.

Si tant d’organisations de la société civile se sont impliquées, c’est parce qu’elles avaient conscience que la barbarie devait être punie et que, non seulement il fallait dire la vérité, mais qu’il fallait que justice soit faite pour espérer une réconciliation entre les peuples. D’où l’intérêt pour moi de l’extrême diversité des membres de la coalition française, exemplaire de ce point de vue. Elle regroupe encore des Ong de défense des droits de l’homme, des Ong de soutien et d’accompagnement des familles de disparus, des organisations humanitaires, des ordres et des syndicats professionnels (de magistrats, d’avocats, de l’Education nationale) et des organisations d’anciens combattants. La recherche de la justice pénale internationale est toujours le ciment liant toutes ces organisations.

C’est la montée en puissance des Ong et de leur action concertée qui seule peut expliquer que l’on ait réussi en quelques mois à faire aboutir un projet qui avait si longtemps traîné. De 25 organisations en 1995, elles étaient 400 fin 1997, 500 à l’arrivée à Rome en juin 1998 ; en 2000, la coalition internationale regroupait 1 000 Ong et aujourd’hui plus de 2 500. En 2003, dans une résolution, les Etats parties au traité CPI, eux-mêmes, ont reconnu officiellement le rôle tenu par la société civile au travers de cette coalition.

Projet – Qu’en est-il du fonctionnement concret de cette Cour pénale internationale ?

Sylvie Bukhari-de Pontual – Mise en place le 1er juillet 2002, la Cour ne peut juger que des faits commis après cette date, en raison du principe de non rétroactivité de la loi pénale. Cela limite bien sûr sa force. Mais il y a dans ses statuts plusieurs points très importants, comme l’imprescriptibilité des crimes visés et l’absence d’immunité pour les chefs d’Etat et responsables politiques (en exercice et à la retraite). Une autre très grande avancée est l’impossibilité de prononcer la peine de mort, la réclusion à perpétuité représentant la sanction la plus grave pouvant être infligée.

A ce jour, sur les 120 Etats qui ont signé à Rome, 105 ont ratifié le traité et sont donc concernés par l’activité de la Cour. Celle-ci, présidée par le Canadien Philip Kirsh, siège à La Haye et compte 18 juges élus ; le Procureur, l’Argentin Luis Moreno Ocampo, a été l’objet de critiques à cause de sa réticence à déclencher des poursuites. Seuls trois chefs de guerre congolais, Thomas Lubanga, Germain Katanga et Mathieu Ngudjolo Chui, ont déjà été arrêtés, dont deux, notamment, pour enrôlement forcé d’enfants, ce qui peut sembler maigre au regard de l’ampleur des crimes massifs commis, tandis qu’ont été formellement inculpés – mais non arrêtés à ce jour – les chefs ougandais de la Lord’s Resistance Army et deux présumés responsables soudanais des massacres au Darfour…

La Cour s’intéresse aussi à des situations géographiques. Pour le Congo (RDC), l’Ouganda et la République centrafricaine, elle le fait sur saisine du Procureur. Pour le Soudan, c’est sur saisine du Conseil de sécurité de l’Onu, ce qui permet de passer outre le fait que le Soudan n’a pas signé le traité. Dans ces quatre situations, le procureur lance des enquêtes, mais la société civile joue un rôle fondamental puisque ce sont des associations de soutien aux victimes qui accompagnent celles-ci lorsqu’elles viennent témoigner devant la Cour. Car il est très difficile d’obtenir des informations fiables, de trouver des personnes qui acceptent de témoigner et de les protéger ensuite. Pour favoriser cet accès des victimes et assurer plus efficacement leur protection, le Procureur a décidé d’ouvrir des bureaux locaux dans plusieurs des pays concernés.

Mais le fait que toutes les situations géographiques étudiées par la Cour se situent en Afrique pose bien sûr un problème ! Dans quelle mesure la relation entre le politique et le judiciaire n’est-elle pas pervertie ? A quels critères le Procureur obéit-il ? Il répond qu’il lui faut retenir des affaires dont il est sûr qu’elles iront jusqu’au bout de la procédure, parce que la crédibilité de la justice pénale internationale est en jeu. On peut se demander pourtant si certains dossiers n’auraient pas mérité d’être regardés de plus près.

Il faut s’interroger enfin sur le rôle des Etats-Unis. Bill Clinton avait signé le traité au dernier jour de sa présidence ; dès son élection, non seulement George Bush a déclaré qu’il « retirait » la signature de son pays, mais il a cherché à porter atteinte au traité (ce qui est interdit par la Convention de Vienne).  Une centaine d’accords bilatéraux ont ainsi été conclus avec des pays qui s’engagent à ne pas remettre de ressortissants américains à la Cour si celle-ci les réclame. Quelques pays courageux d’Amérique latine ont tenu tête et mené la fronde contre ces accords. En 2003-2004, les Etats-Unis ont même réussi à faire adopter aux Nations unies une résolution par laquelle celles-ci exemptent les personnels civils et militaires américains œuvrant dans le cadre des opérations de maintien de la paix de l’application du traité, s’engageant à ne pas demander qu’ils soient livrés en cas de crimes graves prévus par le traité. Heureusement, à la suite d’un intense travail de plaidoyer de la coalition, les Nations unies ont rejeté cette résolution à partir de 2005. Aussi les Etats-Unis ont-ils adopté une série de lois prévoyant le recours possible à la force si un ressortissant américain était remis entre les mains de la Cour !

La position américaine a connu quelques évolutions (les Etats-Unis ont donné leur accord à la résolution du Conseil de sécurité qui saisit la Cour dans le cas du Darfour, à cause de la place prise par la Chine dans ce conflit). Mais leurs réticences demeurent : ils considèrent que la primauté de juridiction leur est dévolue. En cela, ils font la même erreur de lecture que la France puisque en tout état de cause un ressortissant américain ou français accusé de crime dans le cadre du traité serait jugé d’abord par un tribunal de son pays et non par la Cour pénale internationale. Je comprends mal la persistance d’une telle position politique, qui traduit une crispation sur une souveraineté nationale mal placée.

La force principale de la Cour pénale internationale est surtout symbolique : c’est d’abord la nécessité absolue de lutter contre l’impunité. On ne peut, on ne doit pas laisser les victimes et leurs familles sans qu’un jour, la vérité soit dite et la justice faite, conditions préalables pour amorcer un processus de reconstruction d’un pays, voire de réconciliation d’une société. C’est la vertu fondamentale de la Cour : plus aucun dictateur n’est à l’abri de poursuites judiciaires, où qu’il soit.

La création de la Cour encourage les Etats à développer leurs juridictions nationales, à introduire le principe de compétence universelle et à se doter d’outils de procédure qui permettent la coopération avec la Cour. Il est très préjudiciable qu’en France, après avoir fort timidement adopté en 2002 une loi de coopération avec la Cour, nous en soyions encore, six ans après, à attendre que soit votée l’adaptation du traité au droit pénal français : notamment, l’introduction dans le Code pénal des crimes de guerre et de leur caractère imprescriptible, et un mécanisme de compétence territoriale renforcée (souvent à tort qualifiée de compétence universelle) autorisant la poursuite des génocidaires comme des criminels contre l’humanité et des criminels de guerre dès lors qu’ils sont présents sur le sol français. Notre pays ne saurait être une terre d’impunité pour les crimes considérés comme les plus graves par la communauté internationale.