Le concept de flexicurité, inspiré de l’expérience danoise, cristallise une large part du débat français sur les réformes que beaucoup estiment indispensables à la modernisation de l’économie française. Le Danemark, dont les caractéristiques macro-économiques étaient pourtant très voisines de celles de la France au début des années 1990, est en effet parvenu, en une décennie, à diminuer de moitié, et de façon durable, son taux de chômage – environ 4 % en 2007 contre au moins 8,4 % en France, au deuxième trimestre 2007.

L’Europe entière gagnerait-elle à adopter les secrets du « miracle danois » ? C’est ce que semble estimer la Commission européenne, qui a publié en novembre 2006 un Livre vert sur la flexicurité, destiné à fournir quelques principes directeurs pour les 27 pays membres. Le Conseil des ministres de l’Emploi a adopté, le 5 décembre dernier, le principe commun de flexicurité 1. Le 15, le Conseil européen lui-même a approuvé ce principe, et invité les Etats membres à le mettre en œuvre dans leurs politiques nationales 2.

Ce concept peine cependant à se défendre d’un soupçon : il ne constituerait rien d’autre qu’une tentative à peine déguisée pour déréglementer les différents modèles continentaux de protection des emplois en faveur d’une flexibilité à l’anglo-saxonne du marché du travail. Derrière le débat en apparence technique autour de la manière dont il convient de réformer les marchés de l’emploi européens, se profile un débat politique sur le type de société que nous voulons élaborer, en Europe. Se donner les moyens, budgétaires en particulier, d’adopter la flexicurité danoise comme « modèle », c’est instaurer à l’échelon européen une certaine forme de social-démocratie décentralisée comme norme économique et sociale – une ambition courageuse, qui nécessiterait toutefois des réformes largement à contre-courant de ce qu’envisage l’actuel gouvernement français. Mais vider la rhétorique communautaire de son audace politique, c’est aussi courir le risque, à travers les ambiguïtés du concept de flexicurité, d’ouvrir le chemin à un démantèlement de la régulation du travail capable d’étendre à toute l’Europe une « révolution conservatrice » semblable à celle engagée par Margaret Thatcher et Ronald Reagan dans les années 80.

Le triangle d’or danois

Le Danemark est un pays atypique au regard des lieux communs qui, depuis quelques années, ont envahi l’imaginaire politique français. L’emploi public y représente près du tiers de l’emploi total ; la fiscalité et les cotisations sociales y absorbent près de la moitié du Pib… Le taux d’emploi y est toutefois l’un des plus élevés du monde, et le niveau de vie très proche de celui de la moyenne nord-américaine, sans qu’on y observe pour autant les phénomènes d’exclusion et de paupérisation massifs que vivent les Etats-Unis et qui s’étendent, aujourd’hui, en France – même si des difficultés d’insertion des travailleurs venus des pays du Sud commencent aussi à se faire sentir. Réfléchir à l’exemple danois ne peut donc consister à y chercher des « recettes » applicables telles quelles pour résoudre, comme par enchantement, les maux dont souffre le marché de l’emploi français depuis trois décennies.

La réussite danoise s’explique par trois facteurs complémentaires : Une grande flexibilité du marché du travail. En 2005, le Danemark connaissait le plus haut taux européen de mobilité de la main-d’œuvre : chaque année, 30 % de la population salariée change d’emploi, et 25 % de cette population passe par une période de chômage ; mais celle-ci reste courte puisque les chômeurs de longue durée ne représentent pas plus de 1 % de la population sans emploi.

Une telle mobilité serait socialement insupportable si elle n’était pas compensée par des allocations chômage généreuses – c’est le deuxième sommet du « triangle d’or ». Pour les revenus moyens, les indemnités couvrent jusqu’à 90 % du dernier salaire et la durée maximale d’indemnisation peut atteindre quatre ans. Elles garantissent que l’état de chômeur n’induit pas une paupérisation, en particulier pour les revenus moyens et faibles. A l’opposé de la dénonciation récurrente, par certains libertariens, de l’interventionnisme d’Etat prétendument responsable des dysfonctionnements du marché, l’allocation chômage est comprise au Danemark comme une assurance nécessaire pour que le processus schumpetérien de destruction créatrice sur le marché du travail puisse jouer son rôle.

Cette générosité risquerait néanmoins d’induire un comportement opportuniste de la part de demandeurs d’emploi, tentés de reporter à plus tard l’acceptation d’un nouveau travail. Par ailleurs, dans la mesure où les indemnisations chômage peuvent jouer le rôle de « salaire de réserve », leur niveau est susceptible d’entraîner une rigidité à la baisse des salaires finalement préjudiciable à l’emploi. D’où le troisième sommet : une politique active de l’emploi, qui implique une formation continue des demandeurs d’emploi, menée par des organismes publics et conjuguée à une réelle sévérité du contrôle de la disponibilité des chercheurs d’emploi. Au terme d’une période fixée à l’avance, le chômeur est tenu d’accepter un emploi même si celui-ci ne correspond pas à sa fonction antérieure et même s’il implique une baisse importante de revenus.

Certes, il conviendrait de nuancer ce tableau idyllique de la situation danoise : le taux de la population inactive (c’est-à-dire en âge et en capacité de travailler et sans emploi) y atteint 12 %. La différence, tout comme en France, s’explique notamment par l’importance des départs à la retraite anticipés. Au Danemark comme chez nous, le vieillissement de la population commence à poser de sérieux problèmes. En outre, les observateurs danois estiment aujourd’hui leur système éducatif très coûteux, et demandent qu’il soit réformé. Bien sûr, d’autres aspects que le seul triangle flexicuritaire sont déterminants : le faible degré de réglementation du marché des produits (qui rapproche sensiblement le Danemark des institutions anglo-saxonnes), la qualité de la gestion des finances publiques ; le civisme et une culture communautariste qui rendraient plus facilement viable une forme décentralisée d’Etat-providence généreux ; une organisation de l’école et de l’entreprise favorable au dynamisme impulsé par un tissu industriel très ouvert sur l’international mais constitué pour l’essentiel de petites et moyennes entreprises…

Il reste que le débat européen sur la flexicurité tourne autour de ces trois thèmes : flexibilité du marché de l’emploi ; sécurisation des revenus des salariés (et non des emplois) ; politique active et publique de formation continue et de recherche d’emploi.

Quelles réformes pour la France ?

Replacé dans le contexte français, un projet comme la flexicurité impliquerait une réelle audace réformatrice, mais pas forcément dans le sens du volontarisme affiché par l’actuel gouvernement. Tout d’abord, il conviendrait, souligne-t-on souvent, d’éliminer les rigidités induites par le droit du travail (c’est le versant « flexibilité ») et de mettre en place des politiques actives de formation et de recherche d’emploi (le Workfare state, prétendûment destiné à se substituer au Welfare state qui n’aurait engendré qu’une « culture de l’assistanat »). C’est ici que la proposition de supprimer ou de réformer le Contrat à durée indéterminée (Cdi) apparaît : le projet de Contrat unique viserait à remplacer la jungle des contrats précaires qui encombre le droit du travail français actuel par un unique contrat de travail dont les modalités d’embauche et de débauche varieraient au cours de la carrière professionnelle d’un salarié, allant de la « souplesse » absolue des Cdd vers la « raideur » des Cdi. Toute la question se situe dans le caractère progressif de la transition d’un pôle à l’autre du spectre. Une autre voie semble actuellement explorée par le gouvernement : celle d’un « contrat de mission » dont la durée de vie serait calquée sur celle d’une mission prédéfinie – une manière de généraliser la précarité de l’emploi intérimaire ?

Mais ce débat évacue largement l’aspect politique de redistribution sociale que représente le deuxième sommet du triangle, partant la question du choix de société qui lui est sous-jacente 3. Par ailleurs, sa focalisation sur le premier sommet est en grande partie rhétorique. Car le mot d’ordre fourre-tout de « flexibilité » désigne, en fait, cinq types différents de réalités.

a) La flexibilité numérique (ajuster les emplois en fonction de la conjoncture). Or l’augmentation, en France, de l’usage du licenciement pour motif personnel (Lmp) suggère que les moyens de contourner les « rigidités » de la législation sont déjà amplement mis en œuvre : les Lmp sont la deuxième cause d’entrée à l’Anpe après les fins de Cdd. Ils représentent aujourd’hui 70 % des licenciements en France. Beaucoup considèrent qu’ils permettent déjà de licencier presque sans contrainte. L’inscription de la flexibilité numérique dans le droit français, via par exemple un contrat unique, devrait donc avoir pour objectif, non pas de fluidifier davantage un marché déjà fluide, mais de clarifier cet usage de la loi et de renégocier collectivement, et dans la transparence, les conditions de rupture.

b) La flexibilité temporelle (utiliser la durée du travail comme variable d’ajustement) : sur ce point, en dépit de l’épouvantail commode que constituent les fameuses 35 heures, et comme le rappelle ici même Emmanuel Dockès, la France est déjà revenue à une flexibilité antérieure à 1914, ce qui pose la question de savoir jusqu’où l’argument économique de la flexibilité servira d’alibi à la régression sociale.

c) La flexibilité salariale (répercuter dans la formation des salaires l’évolution de la compétitivité des entreprises).

d) La flexibilité fonctionnelle (l’adaptation des compétences des salariés aux changements technologiques incessants, c’est le versant « workfariste » du dispositif danois).

e) La flexibilité de la protection, qui consiste à chercher à adapter la couverture sociale aux transformations économiques, et qui conduit certains à proposer de substituer aux allocations chômage des exemptions de cotisations sociales afin de faciliter l’embauche des moins qualifiés. Ce dernier point entre directement en conflit avec le deuxième sommet du triangle danois, et conditionne la flexibilité salariale : dès que l’Etat fixe des indemnités chômage importantes, il doit instituer un salaire minimum qui leur soit supérieur.

Si l’on néglige le versant « sécurité » de la flexi- sécurité, ou (ce qui revient au même) si l’on entretient une certaine confusion sur le type de flexibilité invoqué au nom du « modèle » danois, on court le risque de verser dans la flex-flexibilité, semblable à celle mise en œuvre dans les pays anglo-saxons depuis les années 80, au prix d’une violence sociale dont l’œuvre cinématographique de Ken Loach se veut le lointain écho, et avec des résultats macro-économiques peu convaincants.

Rien ne démontre, aujourd’hui, qu’une flexibilisation sans sécurisation des revenus améliorerait considérablement le fonctionnement du marché du travail français. Il est déjà très flexible de facto. Davantage de flexibilité sans contrepartie induirait une plus grande incertitude de la part des salariés, et provoquerait une augmentation du salaire de réserve implicite des travailleurs : de même qu’un investisseur financier demande une prime de risque plus élevée quand les risques associés à un contrat augmentent, de même les salariés demanderont des salaires plus élevés pour faire le même travail avec moins de garanties d’emploi. De plus, la flexibilisation workfariste sans contrepartie peut entraîner la naissance de trappes à précarité : un salarié perd un emploi bien rémunéré correspondant à ses qualifications, et se voit contraint d’accepter un autre emploi, beaucoup plus précaire lié à des qualifications bien inférieures. Etant donné la segmentation du marché français (qui n’est pas celle du marché danois), il pourrait alors n’avoir quasiment plus la moindre chance d’accéder à son premier type d’emploi. Loin de favoriser la réintégration des outsiders (les exclus du mode de régulation du marché du travail), la flex-flexibilité augmenterait leur nombre et renforcerait leur exclusion , tout en donnant éventuellement l’illusion comptable d’avoir provoqué une diminution du chômage. L’exclusion induira simplement un transfert de certaines catégories de chômeurs (donc demandeurs d’emploi) vers celles des inactifs (qui ont renoncé même à chercher un emploi) et des emplois stables vers les emplois précaires. C’est très exactement ce qui se passe dans les pays anglo-saxons…

Plus généralement, la flexibilité sans contrepartie est la porte ouverte au basculement du modèle continental européen de régulation sociale (dont la France, l’Allemagne, l’Autriche avec ses 4 % de chômeurs, sont des exemples) vers le modèle libertarien anglo-saxon (Etats-Unis, Royaume-Uni, Australie) qui prétend fonder les relations sociales sur l’auto-régulation de marchés décentralisés. Ce dernier modèle induit une dépendance de tous les acteurs économiques à l’égard des inévitables bulles spéculatives des marchés financiers, qui revient à faire porter par tous des risques considérables, dont les profits ne sont perçus que par quelques-uns. Il paralyse l’investissement de long terme en le soumettant à l’évaluation à très court terme des actionnaires. Il n’induit pas une allocation efficace des ressources tant il est vrai que la « main invisible », de l’aveu de tous les économistes, ne « fonctionne » sur un marché décentralisé que sous des conditions très restrictives. Enfin, il induit des inégalités considérables, qu’un souci minimal de justice sociale suffit à disqualifier.

Si l’on veut mettre en œuvre en France des réformes qui aillent dans le sens de la flexicurité, il importe, avant toute autre chose, de revaloriser le travail, non pas en supprimant la quasi-totalité des impôts sur le capital comme on l’a fait cet été – seul le travail, ou presque, est imposé en France aujourd’hui, du jamais vu depuis 1914 ! –, mais en rehaussant les indemnités chômage des revenus moyens et faibles ; en mettant en place une véritable politique publique de formation continue et d’aide au retour à l’emploi (ce qui va bien au-delà de la fusion Anpe-Unedic, voire exige une qualification et une disponibilité des fonctionnaires en charge d’une telle mission allant à l’encontre de cette fusion) ; puis en clarifiant le droit du travail au moyen d’un contrat unique dont la progressivité serait négociée avec les partenaires sociaux.

Certes, une telle politique provoquerait sans doute une hausse généralisée des salaires : ce ne serait que justice, compte tenu de la déformation du partage de la valeur ajoutée en France entre salaires et profits depuis 2000. Elle aurait un coût budgétaire qui a été chiffré 4 : en supposant que les chômeurs soient indemnisés à hauteur de 90 % de leur dernier salaire (plafonné au salaire médian) ou à défaut 90 % du Smic (contre 73 % aujourd’hui), en admettant que cette assurance-chômage généreuse soit offerte à la fois aux actuels 2 millions de chômeurs mais aussi aux autres demandeurs d’emploi non indemnisés (1,8 million de personnes au moins), Jacques Delpla et Charles Wyplosz obtiennent un coût élevé pour l’Unedic la première année mais qui décroîtrait rapidement avec la libéralisation du marché du travail (moindres dépenses d’assurance-chômage et cotisations supplémentaires). Le surcoût cumulé total sur les 5 premières années s’élèverait à 6,3 % du Pib, avant de diminuer grâce à une augmentation de 0,5 à 1 point de croissance.

Est-ce envisageable ? Si l’on se réfère au traité de Maastricht, non. Le gouvernement français, néanmoins, a déjà ouvertement renoncé à tenir son engagement de diminuer de 0,5 % par an son déficit public, ainsi qu’à satisfaire au critère des 3 %. En outre, le prix à payer d’une telle réforme devrait être avant tout comparé à ce que coûte aujourd’hui à la société française le dérèglement de son marché de l’emploi. Si la Commission européenne veut impulser de manière crédible une transition vers le modèle de la social-démocratie décentralisée scandinave (ce que laisse entendre a priori le mot d’ordre en faveur de la flexicurité), elle doit donner aux pays membres les moyens d’une telle politique. Est-ce bien là son intention ?