A Saint-Denis, La Plaine n’est qu’un des 14 quartiers de la ville1. Ce territoire est devenu un quartier de services nouveaux et d’habitat, tout en gardant un peu de son côté « friche ». Malgré son étendue et son importance économique due à l’implantation d’entreprises phares (studios de production, Generali, Arcelor-Mittal, organisations de santé), que mesure La Plaine à l’échelle de la communauté d’agglomération ?

Pour faire entendre leurs souhaits et formuler des propositions dans la vie locale, les habitants de La Plaine disposent de plusieurs outils : la démarche quartier et le conseil de quartier, qui sont des instances de la ville de Saint-Denis, et le conseil de développement de la communauté d’agglomération de Plaine Commune. Donner son avis, c’est bien, mais à quel niveau celui-ci est-il pris en compte ? L’observateur extérieur pourrait croire que l’intercommunalité et la vie politique communautaire priment par rapport à l’échelon municipal. C’est sans doute le cas pour les grands équipements et les transports, mais le quotidien relève du quartier.

Des outils locaux

Dès 1986, la municipalité de Saint-Denis avait mis en place une « démarche quartier » à La Plaine, avant de l’étendre aux autres quartiers comme cadre de la concertation publique. L’opération annuelle « bonjour voisin » lancée sur toute la ville voulait être un autre signe de l’ouverture municipale. En lançant les expériences de participation des habitants, les politiques espéraient à la fois mieux gérer la commune, reconstruire du lien social, et transformer le rapport politique des habitants à la ville grâce à une plus grande transparence2.
A La Plaine, l’inauguration de la démarche quartier coïncidait avec un moment de bouleversement très fort, ce qui explique en partie son succès. Dans les années 80, la Plaine ne comptait, sur le territoire de Saint-Denis, que trois rues formant un U3 et des impasses. Le centre de la vie locale (allée Saint-Just) avec la maison de quartier, l’école primaire et le théâtre, était alors une impasse. Les militants d’associations (sportives ou de lutte pour obtenir la couverture de l’A1) se rencontraient souvent et la démarche quartier a très vite tourné au face à face entre eux et la municipalité au sujet de la gestion des espaces publics (propreté, déplacements et transports, etc.).

Cette démarche quartier fonctionne toujours, avec un tissu associatif bien entretenu par le directeur de quartier, qui est un fonctionnaire municipal. Mais les militants relèvent le contraste entre l’attente par la mairie des initiatives d’associations et le retard qu’elle prend à répondre aux demandes de ces mêmes associations. Chaque réunion s’organise autour d’un thème précis. Avant l’ouverture à l’essai d’un marché, déplacé du carrefour du Pont de Soissons à la Halle Nozal, rue de la Métallurgie, une réunion de démarche quartier sur ce thème a rassemblé en septembre 2007 (autour de l’élue du quartier et de l’adjoint au maire chargé du commerce) une cinquantaine d’habitants, nouveaux pour une part et curieux. Mais ils venaient s’informer et réclamer, plutôt qu’en vue de s’engager ensuite. La municipalité reconnaît que la quotidienneté y prend beaucoup, voire trop, de place, empêchant que la vie de toute la cité ne vienne à l’ordre du jour4.

Les plus actifs se retrouvent depuis 2005 au sein du conseil de quartier, autre outil de démocratie participative. Mais celui-ci n’a pas encore trouvé ses marques, faute de formalisation. Ses participants le définissent comme une grosse boîte aux lettres ! Instrument d’engagement politique du quartier, le conseil ne peut travailler sur un projet de territoire global. Ses quelques membres actifs ont bien conscience d’être un chaînon supplémentaire dans le circuit de la communication municipale, « au milieu de l’entonnoir » : ils trient et formalisent les doléances des habitants pour les faire remonter auprès des élus qu’ils invitent à discuter avec eux. L’objectif théorique est de formuler des avis à débattre ensuite en réunion de démarche quartier. Dans la réalité, pour acquérir une vraie légitimité, l’un de ces « conseillers » avoue que la solution pour lui est d’être délégué au budget participatif. Là, le travail préparatoire à la décision semble plus efficace, y compris en termes d’audience des demandes émises par les habitants, mais bien entendu, un certain degré d’expertise est nécessaire. La démarche de budget participatif est en place depuis six ans à Saint-Denis, et désormais c’est aussi le budget de l’agglomération qui est mis en débat en parallèle avec le budget municipal. Le citoyen ordinaire du quartier de La Plaine, cependant, n’a guère accès à l’exercice difficile qu’est l’analyse des choix budgétaires, il reste décalé par rapport à « ceux qui savent ». Pour être entendu, doit-il alors faire remonter directement son point de vue au conseil de développement de Plaine Commune ?

Une consultation enrichissante

Communauté d’agglomération depuis 2001, Plaine Commune est dirigée par un Conseil communautaire de 58 personnes, élus des huit villes, qui se réunissent une fois par mois. Ce Conseil communautaire s’est doté en mars 2005 d’un conseil de développement, comme élément de participation démocratique de la société civile à la vie intercommunale. Les conseils de développement sont prévus dans la loi Voynet du 25 juin 1999 (art. 26), loi d’orientation pour l’aménagement et le développement durable du territoire. A Plaine Commune, cette instance consultative devrait regrouper 80 personnes5. En réalité, elle n’en compte que 53 fin 2007, faute de candidats prêts à s’engager à ce titre, bénévolement, pour trois ans.

Par principe, aucun élu ne figure au conseil de développement de Plaine Commune, et de nombreux conseils en France ont pris exemple sur cette particularité : il ne sert pas de face à face entre la société civile et les élus, mais de « poil à gratter » du Conseil communautaire avant que celui-ci ne prenne des décisions. Six séances plénières par an et la participation obligatoire à un groupe de travail thématique au moins sont l’occasion d’écouter le point de vue des autres et de revoir éventuellement le sien sur les questions abordées… Toutes les réunions font l’objet d’un procès-verbal, et il faut parfois un an (et donc quelque dix réunions) pour s’approprier le sujet et émettre un avis suffisamment étayé. Les politiques sont libres ensuite de faire ce qu’ils veulent de ces avis. Par exemple, l’avis sur le projet de Plan local des déplacements (Pld) a nécessité au préalable 13 réunions de travail du groupe ad hoc, et près d’un an de réflexion : sollicité en février 2006, puis saisi en août de la même année, le conseil de développement a formulé vingt propositions concrètes en juin 2007 (circulation à pieds et à vélo, transit, stationnement, desserte de proximité, sécurité routière, etc.). A propos du schéma de cohérence territoriale (Scot), le concept de densification était l’objet d’un vrai débat contradictoire, et les échanges ont duré aussi plusieurs mois. Le conseil de développement a participé à l’enquête publique et son rapport peut donc servir dans les conseils de quartier.

On observe ainsi une communication réelle entre les membres du conseil de développement et les instances de pouvoir communautaire, de même qu’entre les membres de ce conseil et la population du territoire impliquée dans le processus. Pour autant, ce type de démocratie rencontre des limites. D’abord, certains membres du conseil de développement qui travaillent à La Plaine n’y habitent pas : leur approche des questions n’est que partielle. Ensuite, la militance est une contrainte parfois lourde et le risque d’essoufflement existe ! Lors des 8e rencontres nationales des conseils de développement, qui se sont tenues à Plaine Commune en novembre 2007, un forum s’est interrogé : qui représentons-nous vraiment et à quoi servons-nous ? Parmi les réponses à ces questions existentielles, relevons – outre la limitation ferme de la durée du mandat – la nécessité de pouvoir suivre jusqu’au bout chaque avis émis par le conseil de développement pour voir s’il est pris en compte et comment, au lieu de passer à un autre sujet une fois l’avis émis… Quant à la représentativité, la réponse n’existe pas dans l’absolu. Comme dans toutes les démarches participatives, l’enjeu est celui de la prise de parole. Certains s’expriment, mais comment cette parole est-elle relayée à d’autres échelons et comment en tient-on compte ? Sans parler de ceux qui ne s’exprimeront jamais. A Plaine Commune, le conseil de développement n’a pas pour objet d’être représentatif des 330 000 habitants et la difficulté à trouver les 30 participants supplémentaires tient sans doute en partie à ce que l’on ne peut y participer activement à titre de simple citoyen, sans fonction ou investissement collectifs et sans expérience particulière.

Pour le « quartier » de La Plaine, ces difficultés communes à tous les outils de démocratie participative se trouvent renforcées par deux particularités. La première est géographique. Il suffit de regarder un plan : ce très grand territoire est encore trop peu densément peuplé. Il demeure « éclaté » entre des sous-quartiers d’habitat – dont plusieurs insalubres –, et d’autres d’activité. Le « centre » en est donc décentré (au sud), et il n’est pas un vrai centre : les commerces y sont très rares (malgré le nouveau marché). Tout cela ne facilite pas la vie collective locale…

La seconde particularité tient à l’histoire, et surtout celle de la désindustrialisation. Avec la fermeture des usines a disparu une part de la population. Ceux qui sont restés et qui voulaient que les choses changent, sont entrés dès le début dans la démarche quartier pour agir sur le terrain. Aujourd’hui, les nouveaux habitants (nombreux depuis trois ans) ne se sentent pas tous en phase avec des instances inadaptées à leurs attentes. En outre, leur conscience politique se limite peut-être, hélas, au niveau de la consommation et ils hésitent à s’engager. Au conseil de développement, un seul membre habite La Plaine mais ne la représente pas en tant que quartier, ce qui est statutaire mais accroît le décalage entre « être du quartier » et « être du territoire ».

Le conseil de développement est un vrai lieu de vie démocratique, avec ses difficultés propres. Mais il est trop « loin » de La Plaine. A l’échelon local, le jour où des nouveaux habitants, après avoir participé à la démarche quartier, voudront passer à une autre étape et contribuer à la prise de décision, ils devront revitaliser le conseil de quartier et en faire un outil efficace. Pour cela, la première condition sera que sa composition et ses fonctions soient un tant soit peu formalisées. Une autre condition serait de nature à favoriser l’engagement des participants au conseil de quartier et leur légitimité : qu’ils soient élus par les habitants de leur immeuble, de leur cité ou de leur lotissement. Cela serait contraire au texte qui régit son fonctionnement6. Cependant, aux dires de certains d’entre eux, une telle initiative ferait du conseil de quartier l’échelon idéal de la démocratie de proximité7.