Depuis quelques années, les expériences participatives lancées à l’échelle locale se sont multipliées un peu partout dans le monde. Elles sont portées et diffusées par de multiples acteurs aux objectifs contrastés : experts de la Banque mondiale comme partis de la gauche radicale, collectivités publiques, Ong et militants communautaires ou associatifs. La participation et la délibération semblent être devenues des « impératifs » des politiques publiques, en particulier urbaines. Pour autant, la thématique de la participation n’est pas nouvelle. Elle a été portée par les mouvements sociaux au cours des années soixante-dix, donnant par exemple naissance en France aux expériences des ateliers publics d’urbanisme ou d’habitat autogéré, ou en Amérique de nord à la structuration du développement communautaire. C’est cependant dans un contexte mondial renouvelé, marqué par la pression de la mondialisation néolibérale et les processus d’unification continentale, qu’elle réapparaît aujourd’hui. Au niveau local, les problèmes sociaux sont exacerbés et une crise de légitimité profonde touche le système institutionnel. Les processus de décision et les modes de gouvernement sont devenus plus complexes, impliquant des partenariats multiples qui ne se réalisent pas toujours dans la transparence démocratique. Dans la majorité des cas, les expériences participatives sont d’abord top-down, proposées par les institutions et les pouvoirs locaux.

Le cas de Saint-Denis est éclairant de la diffusion de ces démarches dans un contexte particulier, celui de l’ancienne banlieue rouge. Il propose une interprétation de « la démocratie de proximité » qu’il faudrait présenter par rapport à d’autres formes de démocratie participative1. Il permet par ailleurs d’éclairer la transformation des enjeux et des pratiques politiques dans l’ancienne banlieue rouge : les municipalités communistes de la région parisienne sont sans doute parmi celles qui se sont le plus engagées dans cette démarche participative à travers l’expérimentation de plusieurs dispositifs : conseils de quartier, budgets participatifs, commissions de travail, consultation sur des projets urbains.

Désaffiliation politique et ancienne banlieue rouge

Pour comprendre les attendus, la nature et la portée de ces expériences, il faut revenir sur la transformation des rapports politiques dans ces municipalités, liée à la fois à l’expérience propre du communisme municipal, à la crise plus générale du politique et à l’affaiblissement du Parti Communiste (Pcf). Lorsque l’on interroge le rapport des habitants à la politique dans ces anciennes villes ouvrières, on est d’abord frappé par la distance qui les sépare du monde politique institutionnel en général et des équipes municipales en particulier. L’abstention et la non-inscription sont des phénomènes massifs. Le taux de mobilisation électorale, c’est-à-dire le taux de suffrages exprimés par rapport à la population adulte totale, est revenu dans certains scrutins au niveau des années 1870, avant l’implantation du mouvement ouvrier dans la ville2. Une enquête conduite dans des quartiers d’habitat social à Aubervilliers et Saint-Denis le montrait : une très large majorité des personnes interrogées déclarent éprouver peu ou pas d’intérêt pour la politique et ne se sentent proches d’aucun parti3. Le Pcf ne parvient pas à freiner l’hémorragie de ses militants, et aucune autre organisation ne vient compenser ce recul. Il n’est pas rare que des associations (de voisinage, de locataires, de parents d’élèves notamment) prennent le relais en affirmant leur indépendance à l’égard des partis, mais globalement le tissu associatif s’est considérablement restreint. Cette désaffiliation politique massive4 par rapport au système politique est particulièrement marquée chez les jeunes, les précaires et, de façon plus nuancée, les personnes issues de l’immigration.

Bien sûr, le sentiment d’éloignement par rapport à la classe politique est une donnée fort répandue dans les milieux populaires. Cependant, durant quelques décennies, une bonne partie des habitants de Saint-Denis et d’Aubervilliers s’était reconnue dans la « ville ouvrière ». Le clivage eux/nous, typique des représentations populaires, découpait une frontière au-delà de laquelle étaient rejetés l’État central et les élites nationales mais en deçà de laquelle se retrouvait une partie au moins des dirigeants politiques locaux. Cette « contre-affiliation » fournissait le support d’une implication significative dans la vie politique officielle, se traduisant par des échanges nourris entre les dirigeants locaux et les habitants. C’est grâce à cette identification5 que, durant plusieurs décennies et jusqu’à la fin des années soixante, le taux de participation électorale des Dionysiens pouvait être légèrement supérieur à la moyenne nationale6.

Sur ce point, l’évolution a été décisive : aujourd’hui, pour une très large majorité des habitants, le clivage eux/nous rejette les dirigeants politiques locaux du côté du « eux ». Fantasmée ou non, la relative communion culturelle et sociale de la banlieue rouge donnait la possibilité aux couches ouvrières socialement dominées d’occuper le devant de la scène politique locale. Or, aux yeux d’une majorité d’habitants, les municipalités de gauche semblent désormais faire partie intégrante d’un monde politique largement discrédité. Après soixante-dix ans de domination presque ininterrompue sur ces villes, les équipes dirigées par le Pcf représentent l’échelon inférieur de l’État bien plus qu’un contre-pouvoir. Des liens capillaires qui pouvaient exister entre la base et la direction communistes, il ne reste guère souvent que l’influence personnelle du maire. Mais la proximité sociale qui liait ce dernier à ses administrés s’est aussi érodée.

C’est dans ce contexte, et à partir de l’analyse d’une crise du politique, que différentes municipalités : Aubervilliers, Saint-Denis, Bobigny en Seine-Saint-Denis mais aussi Nanterre dans les Hauts-de-Seine ou Morsang-sur-Orge en Essonne, ont engagé des expériences participatives. Les attentes à leur égard ne sont pas négligeables ; elles recouvrent trois problématiques analytiquement distinctes mais plus ou moins confondues dans l’esprit de leurs promoteurs : celle de l’incorporation des énergies des simples citoyens à la gestion locale, celle de la (re) constitution du « lien social », et celle de la démocratie participative au sens strict, qui permet la politisation des citoyens ordinaires et leur intervention dans la prise de décision. A partir de l’expérience dionysienne, on peut interroger ces trois objectifs et leur mise en œuvre.

Une démocratie de proximité

Il conviendrait ici de décrire précisément cette expérience. On se reportera au Devenir des banlieues rouges7 et à d’autres articles collectifs qui en analysent la genèse et les limites. Pour La Plaine Saint-Denis, une présentation récente est faite par l’article de Françoise Terrel-Salmon dans ce numéro.

Comment les démarches engagées répondent-elles aux trois objectifs assignés ? Patrick Braouezec l’indique : « La démarche de démocratie participative est à Saint-Denis à la fois une démarche de gouvernance territoriale et un projet politique visant à restaurer les habitants dans leur citoyenneté d’individus libres ». En termes de gouvernance, elle tend ainsi à privilégier la gestion de proximité et l’adaptation des services publics par la décentralisation de services municipaux, la création de structures de coordination à l’échelle du quartier. De ce point de vue, elle fait preuve d’une véritable efficacité dans la prise en compte de demandes localisées et d’un « savoir d’usage » des habitants. Une retraitée, militante communiste, témoignait ainsi au cours d’une de nos enquêtes : « Dans les petites réunions de comités de quartier, il y a des gens qui disent des choses maintenant, des choses sensées en fin de compte. Parce qu’un « technicien », ou un « technocrate » ne va pas voir la chose pratique sur le terrain qu’un utilisateur journalier [peut voir.] Et ça, moi, je pense que ça va redonner un petit coup […] de jeune, […] une autre relation par rapport aux élus. [Par exemple], il y a eu une grosse demande par rapport aux enfants qui traversaient au feu rouge devant l’école […] Les gens se sont remués […] et la ville a répondu très, très vite […] parce qu’ils se sont aperçus que tous ces gens-là avaient des demandes sensées […] C’est des petites choses. On ne demande pas à construire le stade de France […] Mais c’est ces toutes petites choses qui empoisonnent la vie en fin de compte. »

Cependant, cette inscription dans le quartier, si elle favorise des réponses concrètes, court le risque de l’enfermement dans la proximité. La municipalité dionysienne en est consciente, qui a organisé des réunions regroupant les différentes démarches quartier à l’échelle de la ville ou des groupes thématiques pour l’élaboration des budgets participatifs. Mais la principale limite reste que les enjeux décisionnaires sont ailleurs et souvent dans des instances qui ne sont même pas élues directement par les citoyens comme la communauté de commune. Les habitants n’en sont d’ailleurs pas dupes, comme en témoignent ces quelques commentaires : « la participation ne joue que quand il y a de petits sujets » ; « c’est vraiment le petit grain de sable dans un rouage énorme » ; « sur la ville, les dés sont joués. Sur les quartiers, on a encore une petite latitude quand ce sont des projets qui peuvent être amendés ». Sur le fond, l’idée domine que, de toute façon, « ils font ce qu’ils veulent ».

Le deuxième objectif est de créer du lien social en ouvrant des lieux de rencontre. De ce point de vue, si un cercle d’échange peut se constituer, il faut bien remarquer qu’il reste le plus souvent limité. Les populations considérées comme « faisant problème » et en tout premier lieu les jeunes, sont plus objets de discussions que partie prenante. C’est bien davantage sur les différents services sociaux que retombe la lourde tâche de la « densification du tissu social ». Un animateur de rue à Aubervilliers raconte ainsi une séance de la démarche participative où il avait essayé d’emmener un groupe d’adolescents : « Pour la première fois j’amenais un groupe de jeunes et dès que je les ai ramenés, ça a été tout de suite le conflit. Les adultes ne voulaient pas qu’ils rentrent dans le comité de quartier ! ». Signalant que les jeunes n’avaient pas renouvelé l’expérience, il en fait ainsi le bilan : « La démocratie locale… Ici, sur ce terrain-là, honnêtement, moi je n’y crois pas trop […] on se rend compte finalement que les personnes qui vont participer à ces instances de démocratie locale, ce sont les personnes qui dans leur vie de tous les jours participent déjà d’une autre manière. C’est des instances qui vont accroître la participation de ceux qui participent déjà. »

Le troisième objectif, étendre la démocratie, se comprend dans une conception où la démocratie participative n’est qu’un complément de proximité à la démocratie représentative. Sur ce point, les élus sont clairs : « Celle-ci (la démocratie directe) n’a jamais été opposée à une démocratie représentative, dont, à Saint-Denis, on ne considère pas qu’elle ait fait son temps » (Braouezec).

Il en est attendu une meilleure relation élus/citoyens, administration/administrés. Incontestablement, les rencontres informelles régulières permettent aux élus de prendre le pouls des habitants, ou du moins de ceux qui sont actifs et se font les porte-parole de leurs voisins et les intermédiaires entre ceux-ci et la municipalité. D’une certaine manière, l’élite politique locale trouve ainsi un substitut au canal de communication que représentait la structure militante du PCF et de ses mouvements satellites. La démarche participative permet la création d’un espace public de quartier qui assure des échanges symboliques entre certains citoyens et les décideurs.

Mais les effets de ces dispositifs participatifs restent marginaux du point de vue des orientations municipales en ce qu’ils ne contribuent qu’à quelques adaptations localisées comme le maintien d’une bibliothèque dans un quartier. Le groupe mobilisé reste par ailleurs limité quantitativement et a tendance à diminuer au cours des années. Il représente à peine 5 % des habitants. Surtout, il reste socialement sélectif. Comme les jeunes, les personnes en situation de précarité professionnelle manquent elles aussi à l’appel. Les populations d’origine étrangère ou non métropolitaine y sont très fortement sous-représentées. Par contre, la forte participation des femmes, remarquable à cet échelon de proximité, constitue une exception à la sous-représentation des groupes dominés. La difficile maîtrise de la prise de parole, renforcée par des réactions condescendantes ou d’agacement de responsables municipaux, rend plus difficile encore l’investissement de cet espace par les populations les plus marginalisées, même si elles font l’effort d’y participer. Dans cette forme d’affiliation de l’après-ville rouge, le « cens caché » joue massivement et constitue l’un des biais majeurs de la démocratie locale – dans sa dimension participative comme dans sa dimension purement représentative. D’une certaine manière, la démarche participative ne permet d’affilier politiquement que les affiliés socio-économiques. Les salariés des entreprises ne sont guère mieux représentés : seuls quelques-uns sont cooptés dans le conseil de développement, instance délibérative et s’occupant d’une échelle plus large, elle-même en déficit de légitimité démocratique.

Ce constat n’est pas spécifique à Saint-Denis ni même aux anciennes villes ouvrières. Les différentes évaluations d’expériences participatives en France indiquent les mêmes limites. Socialement sélective, purement consultative, très fortement « cadrée » par les élus, cette « démocratie de proximité » tend à réduire la « démocratie » à sa plus simple expression. Il n’est pas sûr que, dans sa structure actuelle, elle soit un canal de la politisation, même pour ses participants réguliers. C’est surtout sur la gestion que les échanges entre élus et habitants peuvent avoir une incidence. Cependant, en contraignant les responsables politiques à argumenter publiquement un certain nombre de choix, elle peut favoriser chez les simples citoyens le développement d’une attitude réflexive par rapport à leur situation et aux problèmes collectifs. Comme l’analyse ce Dionysien : « Il y a des choses qui ont changé et en même temps ça reste toujours un peu pareil (…) ce n’est pas parce qu’on a des services de proximité et qu’on a des gens pour parler que tout va bien et que la démocratie participative, comme on dit, permet aux gens de faire remonter tous les problèmes et comme ça de régler tout ce qui ne va pas. »

La démarche participative se construit par expérimentations successives qui s’institutionnalisent progressivement. Elle a contribué à moderniser l’action administrative en la territorialisant et à mettre en place des outils favorisant une meilleure lisibilité de l’action municipale comme les budgets participatifs. Pour autant, il resterait à évaluer et adapter ces dispositifs, à en clarifier et négocier les règles avec les habitants. Proposée par la municipalité, cette démocratie de proximité ouvre des marges de manœuvre relativement faibles pour les habitants et surtout ne pose pas la question de la décision et du pouvoir. Un des enjeux pour aller plus loin réside sans doute dans la structuration des habitants en acteurs collectifs, hors du champ institutionnel, ce qui ne se décrète pas « d’en haut » mais passe par des moyens spécifiques favorisant les initiatives. C’est à ces conditions que la démocratie participative pourrait favoriser une affiliation véritable – c’est-à-dire l’inscription à la fois matérielle et symbolique des individus dans un système d’institutions, d’interactions et de représentation – permettant de renouveler profondément l’expérience du communisme municipal.