A la question sociale se combine la question urbaine. Les quartiers pauvres peuvent-ils être aussi des quartiers populaires ?

Il est toujours délicat de marquer d’une pierre blanche l’origine d’une politique, d’un mouvement social, d’une idée, d’une crise sociale, d’un « miracle économique » ou encore d’un changement culturel. Cela dépend du regard que l’on porte sur son objet d’étude, de son engagement vis-à-vis de celui-ci, des travaux des historiens, des suites plus ou moins directes et de bien d’autres facteurs de nature souvent différente. Certes, il est possible de dater un courant artistique en adoptant comme date de naissance la publication d’un texte emblématique (par exemple, la sortie du Manifeste surréaliste en 1924, mais les « premiers » surréalistes œuvrent déjà ensemble dans les années qui précédent…) ou d’affirmer que tel conflit débute avec la déclaration officielle de la guerre.

Pour les politiques de la ville – j’opte d’emblée pour un pluriel, car il s’agit bien de procédures, de financements, d’ambitions collectives, d’actions concrètes, d’intentions programmées, d’opérations urbaines ou sociales lancées sur plusieurs années, impulsées par un service administratif centralisé ou non, une direction ministérielle clairement affichée, sans obligatoirement avoir un lien entre eux –, nous pouvons considérer les années 60 comme annonciatrices. C’est, en effet, au cours de la construction des grands ensembles que la France urbaine s’impose véritablement et se subordonne le monde rural, marqué alors par « la fin des paysans » qu’annonce le sociologue Henri Mendras. C’est avec l’avènement de la « société de consommation » que triomphe le mode de vie citadin, dont une des manifestations est le centre commercial, venu des Etats-Unis (le premier ouvre à Sainte-Geneviève-des-Bois en 1963). La France rurale n’est plus seulement agricole, elle accueille des résidences secondaires et les premiers « rurbains » qui, grâce au réseau autoroutier en extension, peuvent résider à la campagne et travailler en ville. L’image de la modernisation du pays valorise le secteur tertiaire, les loisirs, la ville.

L’émergence de la question urbaine

Après une courte euphorie provoquée par le confort pour tous et l’accès aux fruits de la croissance, les dysfonctionnements et les déceptions se pressent à la « une » des quotidiens. La littérature de l’époque en témoigne : le grand ensemble sans grâce transmet son uniformité architecturale à la vie quotidienne de ses habitants et se révèle une banlieue-dortoir, comme l’exprime si bien Christiane Rochefort dans Les petits enfants du siècle (1961), l’automobile devient contraignante, budgétivore et meurtrière, comme le dénonce dans L’Hommauto Bernard Charbonneau (1967), l’endettement enchaîne les consommateurs et l’accumulation des marchandises n’aide en rien au bonheur individuel, comme le démontrent Georges Perec dans Les choses (1965) et Simone de Beauvoir dans Les belles images (1967). Dans les villes, le mécontentement de certains habitants les incite à monter des associations (par exemple les Groupes d’action municipale), afin de dialoguer avec la municipalité et de faire pression sur l’opinion publique pour mieux équiper les quartiers « neufs » ou rénover les îlots « anciens », bref à militer pour une démocratie locale qui n’abandonne pas les décisions aux seuls techniciens et élus. La « question urbaine » pénètre le politique, préoccupe de manière diffuse de nombreux cercles de réflexion et fait l’objet de numéros spéciaux de revues influentes [1]. Elle ne se cantonne pas à la France, les États-Unis au cours des années 60 expérimentent plusieurs actions publiques de « renouvellement urbain » ( urban renewal) qui soulèvent bien des critiques et font émerger des contre-propositions ( advocacy planning).

La contestation exprimée par mai 68 n’épargne aucun pan de la société, dont le logement et la ville, et touche toutes les catégories sociales, au point que le président Giscard d’Estaing en 1973 fait arrêter par son ministre Olivier Guichard, la construction des « tours et barres », puis en 1977, par la voix de son premier ministre Raymond Barre, lance un programme de réhabilitation des logements sociaux dit « Habitat et vie Sociale ». Quatre ans plus tard, la gauche est alors au pouvoir depuis quelques mois et doit faire face aux émeutes urbaines des Minguettes à Vénissieux. À la « question sociale » se combine dorénavant la « question urbaine ». Le mal-être engendré par la crise économique qui perdure, et confine de plus en plus de travailleurs au chômage de longue durée, a son pendant dans la vie hors-travail, l’habitat dégradé, l’isolement dans des cités impersonnelles, la pauvreté de certaines communes délaissées. Il ne s’agit plus seulement de reconstruire des habitations dignes de ce nom, mais aussi leurs habitants, accablés par les difficultés. La politique économico-sociale ne peut ignorer la politique urbaine. Que la ville aille bien ou non, la civilisation urbaine, à laquelle tous les peuples de la terre sont dorénavant associés depuis les années 1980-2000, exige des actions d’envergure afin de contrecarrer la barbarie, qui guette, prête à se déployer dans les territoires les plus fragiles. Cette barbarie possède de nombreux visages : violences urbaines, incivilités, sentiment d’insécurité, diverses formes d’exclusion et de ségrégation, isolement, inégalité face au droit et aux services publics, échec scolaire, trafics en tout genre, présence de mafias locales, drogue, prostitution…

Deux mondes

La civilisation urbaine ne se réduit pas aux quartiers défavorisés, au logement social mal entretenu par les bailleurs ou aux populations aux conditions de vie précaires, souvent immigrées  ; elle doit penser une urbanité généreuse, une hospitalité ouverte, une citadinité partagée. La civilisation urbaine accompagne, oriente, facilite une urbanisation écologique qui corrige les dégâts paysagers du mitage et de l’étalement urbain inconsidéré, redistribue le pouvoir aux habitants d’aires plus vastes que la simple commune, expérimente des pratiques habitantes audacieuses, tient compte des nouvelles temporalités du quotidien urbain, dessine l’après-ville et ses territorialités discontinues, etc. Or ce que nous nommons « politique de la ville » ne concerne à dire vrai que les « quartiers sensibles » et d’une certaine manière, non avouée, une « politique de l’immigration ». Au fil du temps, les grands ensembles ont été peuplés majoritairement par une population sociologiquement homogène et aux origines ethniques diversifiées, au point d’apparaître comme un « autre monde ». Un monde à part, proche géographiquement du centre historique ou des quartiers pavillonnaires habités par des ouvriers qualifiés, des employés et cadres moyens bien intégrés à la société française et finalement éloigné dans les manières et conditions de vie, les attentes et les possibilités d’ascension sociale.

Précisons que « le grand ensemble » rompt avec l’urbanisme de la parcelle et de la voirie pour occuper un vaste emplacement sur lequel les barres et les tours sont disposées sans lien avec la rue et sans continuité avec le bâti existant. Pour des raisons d’économies foncières, le grand ensemble est exilé aux franges des banlieues, sans bénéficier de transports en commun, ou depuis peu de temps et avec de rares liaisons interbanlieues. Son absence de qualité architecturale, l’abandon des espaces verts, les pannes régulières des ascenseurs, la mauvaise isolation phonique, l’absence d’équipements de proximité pour les adolescents, aggravent son inconfort congénital. Pourtant, lors de l’inauguration en fanfare des premiers grands ensembles, l’on saluait ses baies vitrées, l’eau froide et chaude aux robinets, les toilettes dans chaque logement et l’on espérait une vie sociale riche, avec des associations aux activités culturelles dignes de ce confort « bourgeois ». La télévision a enfermé les habitants dans leur appartement, tout comme le grand ensemble les a condamnés à une résidence forcée. Le grand ensemble est à-côté, d’où une stigmatisation rapidement effectuée, stigmatisation renforcée par le « cumul des handicaps » (selon la formule consacrée par les décideurs) qui caractérise sa population (échec scolaire, chômage, divorce, etc.).

Une suite de rapports et de lois

Depuis plus de trente ans les rapports officiels sur le thème de la ville malade se succèdent [2]. Ils sont correctement élaborés par des personnalités de qualité, leurs diagnostics concordent, ainsi que leurs prescriptions. Des décisions sont prises par les autorités, comme la création d’une Commission nationale pour le développement social des quartiers, la délimitation de zones d’éducation prioritaire (Zep), la mise sur pied de la délégation interministérielle à la ville, la nomination d’un ministre de la Ville (Michel Delebarre le premier, en 1990), le vote d’une loi d’orientation sur la ville (qui recense 400 zones urbaines sensibles, les Zus), l’ouverture de zones franches urbaines (qui doivent relancer l’économie de ces quartiers et privilégier la création locale d’emplois), l’adoption de la loi « Solidarité et renouvellement urbain » en 2000 (qui oblige toutes les communes à compter 20 % de logements sociaux ou d’être pénalisées) ou plus récemment, en 2004, le lancement de l’Agence nationale pour la rénovation urbaine (Anru). Des milliards de francs puis d’euros sont budgétés (en 2006, 9 milliards de travaux sont soutenus par l’Anru, à terme il s’agira de 35 milliards d’euros) et injectés dans des myriades d’opérations, irriguant d’innombrables projets (l’Anru en 2006 traitait 455 quartiers, soit une population de 2,4 millions). Malgré ces incontestables efforts, des situations inadmissibles demeurent, et l’on doit s’interroger : pourquoi une telle persistance de la « question urbaine »  ?

Jacques Donzelot explique très bien que si les États-Unis misent davantage sur les destinataires des aides publiques que sur les territoires, la France adopte la démarche inverse (2003). Elle privilégie le remodelage des quartiers en difficulté et mobilise moins les individus concernés. La restructuration morphologique des grands ensembles ne suffit pas à redonner confiance et dignité à une population qui perd pied. La transformation architecturale est une des conditions de l’amélioration des conditions de vie de chacun, mais pas la plus déterminante. L’image du quartier ne désigne pas un cadre bâti, mais une population. Celle-ci doit être composite – terme que je préfère à « mixte », la mixité sociale se présentant comme une injonction politique, alors qu’il s’agit bien de composer une variété sociale, culturelle, religieuse… – et par conséquent, mobile.

Des quartiers populaires

C’est par la mobilité que ses populations se désenclavent et se mêlent et rompent avec « la force des choses ». Jacques Donzelot compare les politiques américaines et françaises et montre que les actions sur et avec les gens sont plus efficaces pour les « remettre en mouvement » que celles qui requalifient le territoire. À dire vrai, et c’est là une sérieuse difficulté, il conviendrait de mêler les deux types d’intervention (sur les gens et sur les quartiers) selon des dosages locaux, avec une grande souplesse et de façon réversible. Responsabiliser davantage les équipes (professionnels, fonctionnaires, élus et bien évidemment les habitants) dans l’élaboration des solutions et leurs calendriers de réalisation. Les « logiques » propres aux différents participants sont loin d’être partagées, tout comme leurs langages. Un premier travail dit de « familiarisation croisée » serait à entreprendre. Peu spectaculaire, il m’apparaît néanmoins constitutif d’un travail en commun à mener pour, à la fois, redonner confiance aux habitants et rendre davantage « habitationnel » le quartier. Souvent, la simple disposition des intervenants dans une salle de réunion révèle ce qui en résultera. Si le maire est entouré de son équipe technique et du représentant du préfet et se trouve face aux habitants, devenus « un public », le débat restera formel et pas fusionnel, contradictoire, enrichissant, mobilisateur. Si au contraire, l’élu est parmi « sa » population, techniciens compris, alors l’inter-connaissance s’effectuera et facilitera les contacts futurs et surtout les collaborations à construire.

Trop souvent « la » politique de la ville est perçue par les élus comme un « robinet » auquel il faut remplir son budget et non pas la possibilité décentralisée, localisée, d’une pratique démocratique limitée à un temps et à un espace et soucieuse de l’engagement de chaque partenaire. Dans ce cas, c’est la citadinité qui est davantage stimulée que la citoyenneté, le fait de résider ici plutôt que d’en être originaire. L’enfant – pas encore citoyen majeur –, le migrant, se révéleront des citadins inventifs, loyaux, actifs, pour autant qu’ils soient associés, selon des modalités variées, au programme et à sa mise en œuvre. Il s’agit alors d’une des politiques envisageables pour leur ville et pas seulement de la ville… Les professionnels (l’architecte, le paysagiste, l’urbaniste, l’écrivain, l’artiste…) facilitent la mise en rapport de l’élu, et de son administration, avec les administrés. Ils viennent d’ailleurs, donc sans a priori, mais sont motivés pour que l’habitabilité s’améliore et pour que les habitants soient fiers d’eux et de leur quartier. Les exemples pullulent dans les villes du Sud, qui pourtant disposent de moins de moyens que celles du Nord, aussi ne doit-on pas entretenir un scepticisme soft face à l’idée de mettre en commun les intelligences. Chaque partenaire doit s’approprier une telle pratique, peu fréquente dans notre pays, sachant que s’approprier ne signifie pas faire sien, mais « devenir autre au contact de ». En plus d’une méthodologie à inventer pour « faire » une politique de la ville, il y a une économie à conforter, développer, expérimenter. Comme l’écrit Jean-Michel Roux, « on sait fabriquer des quartiers pauvres, les preuves expérimentales sont surabondantes. Mais des quartiers populaires ? » [3]. L’emploi est, dans ce cas, le nerf de la guerre. Ce sont les activités économiques qui confèrent au local sa qualité composite, avec une offre très ouverte au niveau des qualifications et une grande variété des modalités d’embauche et des structures juridiques (artisans, commerces, coopérative ouvrière de production, etc.).

Le foncier est lui aussi déterminant et il faut veiller à combiner, sur un même territoire, des habitations au standing différent et éviter de reloger au même endroit la population du grand ensemble détruit, tout en lui assurant un logement dans la même localité. Jean-Michel Roux constate judicieusement : « Ce n’est pas seulement la pauvreté qui pénalise les zones urbaines en difficulté, c’est la quasi-disparition des groupes sociaux aisés, ce qui signifie une grave pénurie de consommateurs solvables dans les magasins, d’utilisateurs de services à la personne, d’investisseurs immobiliers et probablement de leaders culturels. » Le cas par cas est ici encore indispensable. Il réclame beaucoup de temps pour l’écoute et l’échange, le programme et le projet. Les logiques technocratiques ignorent l’importance du temps préparatoire à la mise en commun d’une politique ciblée. Ce cas par cas repose sur des investissements ciblés qui combinent les rares « atouts » locaux (par exemple, la main-d’œuvre disponible) aux attentes régionales (la région ne doit pas rester désincarnée, c’est un territoire construit pour et par des individus qui y résident et qui produisent, consomment et se divertissent). Trop souvent, on parachute une activité économique, attirée par un cadeau fiscal, mais non réellement inscrite dans une ambition régionale. La solidarité entre communes d’une même région n’est pas spontanée, il faut aussi activer une intercommunalité, peut-être en la dotant d’une représentation politique ou au moins, d’une gouvernance bien identifiée, en relation avec les acteurs économiques.

Jacques Donzelot souligne une des limites de l’Anru : « Les habitants s’estiment mal informés, pas vraiment consultés, placés le plus souvent devant le fait accompli, chassés d’où ils habitent pour une destination qu’ils n’ont pas pu choisir, pour un appartement souvent plus petit et plus cher. La loi de 2003 prévoyait bien une concertation méthodique des habitants, nécessaire pour obtenir les financements. Mais la procédure n’est en pas vraiment codifiée. » [4] Alors même que c’est par ce type de dialogue et d’implication que l’on mobilise et, osons le dire, conscientise, les habitants. Il est vain d’imaginer un renouveau de leur propre destin et une dynamisation de leur quartier et de leur ville sans les y associer.

Et l’urbanisme, alors  ? C’est la manière démocratique d’agencer les activités des citadins dans le temps et dans l’espace. L’urbanisme est l’art des relations, des transitions, des combinaisons. L’urbanisme ne se borne pas à «gérer» des opérations urbaines, à dessiner des plans d’aménagement, à articuler transports en commun et transports individuels, à vérifier si la loi est bien respectée, l’urbanisme est un art de vivre qui, sans cesse, s’assure de l’amitié de la nature et de la technique. L’urbanisme n’est jamais à l’écart d’une avancée technologique qui accroît l’autonomie du citadin. L’urbanisme se soucie en permanence du devenir de la Terre, des temporalités de chacun dans la gigantesque horloge cosmique, des trajets qui scarifient le monde, des débats houleux provoqués par n’importe quelle décision à prendre, de la « juste » proportion entre le corps du citadin et le bâti et le planté…

L’urbanisme est un problème, pas une solution. L’urbanisme questionne le devenir urbain de l’être et du monde, il n’apporte pas une réponse standardisée, absolue, reproductible indéfiniment. Il est un doute qui magnifie l’expérimentation et s’inquiète de toute affirmation bardée de certitudes – et de bons sentiments, du genre « le bonheur des gens, c’est… ». Il sert les humains dans leur quête à habiter, c’est-à-dire à être-présent-au-monde-et-à-autrui. En cela, il casse les grands ensembles inhabitables, démembre la non-ville, promeut une architecture hospitalière, décente, qui part des gens et avec eux, lentement, difficilement, contradictoirement, construit un lieu propice à la reconnaissance. L’urbanisme est philosophique. La politique de la ville doit se métamorphoser en politiques par les habitants et les élus, car la ville – ou plus exactement l’urbain qui la submerge et l’enveloppe – doit fonder sa singularité dans la pluralité de ses partisans.

Thierry Paquot


1 / . Par exemple, Recherches Internationales n°20/21 ; 1960 ; Prospective, n°11, 1964 ; Revue de l’Action Populaire, n°165, 1963 ; La Nef, n°22, 1965 ; Janus, n°13, 1967 ; Esprit, octobre 1969.
2 / . Réflexion publique sur l’habitat en France. Un espace pour la vie, par Jean-Michel Bloch-Lainé, 1980 ; Face à la délinquance : prévention, répression, solidarité, par Gilbert Bonnemaison, 1982 ; Ensemble, refaire la ville, par Hubert Dubedout, 1983 ;  Banlieues en difficultés : la relégation, par Jean-Marie Delarue, 1991 ; Demain la ville, par Jean-Pierre Sueur, 1998, etc.
3 / . Revue Urbanisme, Hors-Série n°30, 2007.
4 / . Jacques Donzelot, « Une politique pour la ville », Esprit, octobre 2005.


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