Avec la décentralisation, un nouveau cadre se présente pour la vie associative d’action sociale. Elle était largement soutenue par des politiques nationales, désormais c’est d’abord à l’échelon local qu’elle doit trouver ses principaux appuis. Certes, le cadre national des grandes politiques publiques demeure, mais avec la territorialisation, pour les acteurs de la société civile, les ressources, les formes de partenariat, la manière de se positionner ont changé.

Trois démocraties

Quelques traits expliquent les difficultés du nouveau cadre. On peut d’abord considérer que la vie associative est déjà elle-même une forme de décentralisation ! De manière très libérale, la loi de 1901 donne la possibilité à tout un chacun de s’associer avec son voisin, pour toute réalisation collective qui ne met pas en question l’autorité de l’État, avec un fond éthique spécifique : la non-lucrativité. À la réflexion, structurellement et juridiquement, 1901 est donc aussi importante que la décentralisation de 1982-1983. Bien sûr, on ne met pas en jeu les mêmes systèmes ni les mêmes relais : dans un cas, c’est une organisation de type autogestionnaire ; dans l’autre, il s’agit d’une forme de re-politisation locale de questions sociales ou culturelles… Mais ces deux lois peuvent être comparées, car elles fabriquent de la démocratie, chacune à sa manière.

En second lieu, compte tenu de la forme de l’État jusqu’à la décentralisation, les associations d’action sociale n’ont eu de cesse, sauf à disposer de fonds propres, de pouvoir bénéficier des ressources publiques. Elles se sont ainsi adossées à l’État, même pour agir localement. Il y avait d’ailleurs très peu d’alternatives : peu de mécénat d’entreprise, de faibles ressources éventuelles venant des Églises. Alors, pour être en capacité de négocier avec la puissance publique, se sont développées des fédérations et unions d’associations ou bien des coordinations associatives. Toute cette structuration du fait associatif lui a permis de gagner en capacité d’expression et d’action et surtout en pouvoir.

Or la décentralisation a ajouté un important échelon de décision et de financement à la démocratie sociale qu’elles incarnent. Comment, dès lors, continuer à fonctionner reliées à d’autres dans des stratégies nationales et, en même temps, s’adapter à des stratégies locales aussi démultipliées qu’il y a de territoires : 36000 communes, une centaine de départements, sans oublier l’échelon européen (pour celles qui utilisent le FSE, par exemple) ? Mais aussi comment prendre toute sa place dans la démocratie participative reformatée par la décentralisation, quand on incarne déjà une forme de démocratie sociale ? Car il y a désormais concurrence entre deux systèmes : la démocratie qui passe par la médiation associative, pour exprimer des besoins et développer des initiatives, et la démocratie directe où chaque citoyen est appelé à s’exprimer individuellement dans son quartier, sa commune… Mais comment la nouvelle démocratie participative peut-elle inclure la vie associative, cette forme de démocratie sociale tout à la fois ancienne, autogestionnaire et participative (que ce soit pour la défense de certains intérêts, pour la gestion d’établissement, pour alerter sur un problème environnemental…) ? Que recouvre exactement la démocratie territoriale ?

Questions d’autant plus importantes qu’une troisième démocratie est en train de naître : la démocratie communicationnelle, qui n’est ni associative ni territorialisée et qui fabrique des majorités encore plus aléatoires. La « blogosphère » vient d’apparaître à l’occasion des élections présidentielles. Dans une association, on représente toujours un projet et un groupe, mais dans la « blogosphère », on ne représente rien d’autre que soi même, et encore à condition de s’identifier ! C’est une pure parole qui circule, parfois anonyme. Dans la concurrence entre ces trois types de démocratie, que peuvent les associations qui ne veulent pas se réduire à « faire » mais au contraire assumer leur part de responsabilité démocratique ?

En principe, les associations ont un avantage de taille. Elles permettent que les plaintes ne restent pas individuelles et qu’elles prennent un sens plus collectif, à travers des requêtes ou de possibles solutions, qu’elles peuvent également être amenées à gérer. Cependant, certaines ne représentent que des intérêts très particuliers, pendant que d’autres rassemblent, élargissent ces intérêts et les portent à qui de droit. En outre, chaque association traduit les besoins à sa manière, selon son idéologie et sa stratégie politique. On peut comprendre que leurs interventions parfois intempestives puissent effectivement déranger certains élus dans leur manière de penser les besoins sociaux et d’y associer les citoyens. Dans les Conseils de quartier, par exemple, il n’existe pas partout de collège des associations. Parfois, le maire s’appuie sur elles parce qu’elles sont un vivier de futurs responsables politiques. D’autres préfèrent les petites formations, avec un leader local charismatique, et se méfient des grosses qui risqueraient d’être de véritables contre-pouvoirs. Ce n’est pas nouveau que les pouvoirs politiques cherchent à instrumentaliser les associations, car la démocratie qu’elles incarnent dérange !

Un mouvement social peut-il être purement local ?

Il est plus difficile d’être un mouvement social purement local, dans la proximité immédiate des décideurs. Il faut une certaine distance pour être efficace. Mais quel est le statut du local et plus généralement celui du territoire ? La question est à la fois théorique et stratégique.

Souvent, l’échelon local est considéré comme le prolongement naturel de la personne. Au début du siècle dernier, l’abbé Lemire, un des abbés démocrates de l’époque, disait que le logement était « l’habit de pierres de la famille ». En transposant, on pourrait le dire également du local par rapport à la personne. Le local viendrait habiller la citoyenneté individuelle, qui reste la base de notre système démocratique. C’est en tout cas une approche dans laquelle les acteurs associatifs aussi bien que politiques s’engagent volontiers.

Mais, d’un autre côté, le local c’est aussi du territoire et donc du pouvoir. Outre la dimension subjective, il faut donc considérer la dimension géopolitique. Notre tradition républicaine veut que nous n’ayons qu’un seul territoire, le territoire national. Mais alors que sont ces territoires-là ? Avant tout, des territoires administratifs. C’est d’ailleurs ce que dit la Constitution modifiée en 2003 : « la France est une République indivisible, laïque, démocratique et sociale », et un peu plus loin, « son organisation est décentralisée ». Ce n’est pas la France mais l’organisation qui est décentralisée, c’est pourquoi on peut parler d’un modèle d’administration local français. Mais beaucoup d’élus et d’acteurs locaux ne s’en tiennent pas à cette approche. Tout en revendiquant d’incarner l’intérêt général, ils ré-idéalisent leur territoire en cherchant à l’articuler avec les « espaces de vie des gens », sans aller pourtant jusqu’à un système fédéral. Déjà le projet de décentralisation soutenu par Michel Rocard était basé non sur les départements mais sur des « pays », reliant ainsi la nécessité géopolitique et la dimension des habitants et de l’activité. Mais il a échoué face à Gaston Defferre.

Les associations, quant à elles, ne participant pas au pouvoir législatif, sont bien obligées de chercher les meilleures combinaisons. Le monde associatif n’est pas homogène, cependant, de nombreux groupements sont organisés au plan local, départemental et régional, tout en conservant un siège social opérationnel à Paris. Le local leur permet d’être légitimement porteurs des dimensions subjectives du « feu » et du « lieu », jusqu’au « pays ». Les « pays » sont d’ailleurs nés d’associations locales, engagées dans des stratégies de développement, dans les Côtes d’Armor, par exemple. L’organisation et la distance entre le local et le siège permet de continuer simultanément d’agir au plan politique  national ou même européen. Évidemment, elles deviennent ainsi des organisations complexes, parfois difficiles à gouverner et exposées à des crises ou à des scissions.

Contradictions

Avec la décentralisation, l’État passe de multiples accords avec les régions, les départements, les communes, les pays…, pour leur laisser la responsabilité de domaines très divers, avec pour chacun des clauses particulières. Les associations doivent désormais se situer face à ces multiples partenaires qui sectorisent leur intervention. Pour certaines initiatives, elles sont appelées à s’inscrire dans les projets pilotés par le Préfet à l’égalité des chances. Pour une action auprès des jeunes, c’est auprès du Conseil général qu’elles trouvent des soutiens. Pour travailler avec les parents, auprès de la CAF, etc. Les associations sont reconnues mais saucissonnées, leur projet général doit se décliner dans de nombreux programmes particuliers, souvent rigides et très contraignants.

C’est une contradiction de la décentralisation ! On a annoncé que les territoires judicieusement choisis allaient être les vecteurs d’une nouvelle transversalité, d’une nouvelle globalité. On a cassé le mythe de l’action sociale globale nationale des années 1970, proclamant que celle-ci serait désormais territoriale. Or, pour des raisons juridiques et financières, on n’a fait que démultiplier les sectorisations. Les grands découpages historiques de l’action publique sont tous reproduits à l’échelon territorial : les personnes handicapées, l’aide sociale à l’Enfance, les personnes âgées dépendantes, le RMI, la prévention de la délinquance, etc. Pour compliquer davantage, les appuis territoriaux peuvent varier d’une compétence à une autre ; ainsi la prévention de la délinquance est renvoyée au niveau communal, la formation professionnelle au niveau régional et le président du Conseil général est chef de file de l’action sociale ! Enfin, on multiplie les dispositifs peu dotés, souvent partenariaux et à durée limitée, ce qui ajoute d’autres segmentations. Ce meccano a perdu toute cohérence d’ensemble. Seuls les experts tirent en principe leur épingle du jeu local qui se fait évidemment au détriment du contrôle démocratique par les associations, a fortiori les personnes concernées (usagers). Malgré les textes qui prétendent le contraire. Les associations sont ainsi contraintes de s’adapter à la très forte discontinuité de l’action publique d’orientation sociale.

Le système de la subvention aléatoire globale, sorte de chèque en blanc pour un projet considéré comme juste, vertueux ou nécessaire, avait des défauts mais il fonctionnait à la confiance. Le prix de journée l’avait amélioré, mais cette technique était encore trop inflationniste, disait-on. Et le débat reste ouvert sur les contrats plutiannuels d’objectifs et de moyens. En fait, le système actuel est contractuel mais bureaucratisé à l’excès, il veut responsabiliser les acteurs mais il est opaque et cultive le soupçon. Et puis vient s’ajouter une nouvelle norme budgétaire on ne peut plus jacobine, la Lolf. Elle impose une culture de la performance en édictant des règles et des normes de « redevabilité » pour tous les opérateurs sur fonds publics, les associations tout comme les collectivités locales, du moins en théorie. Tout Euro engagé est redevable de justifications a posteriori sur son usage, ses impacts, son efficacité, son efficience, en rapport avec les engagements pris.

Quelles conventions ?

Quand les ressources se restreignent, même sans la contrainte de la Lolf, les collectivités locales reprennent à leur compte le même modèle de contrôle, par conventions et non plus par concession ou délégation. Mais avec ce mode de gestion, il devient difficile d’inscrire l’action sociale dans le temps. À tout moment, l’opérateur doit être à même de rendre compte à qui de droit. Le rapport n’est plus du tout le même. D’autant qu’il existe une concurrence organisée entre les opérateurs exerçant sur un même territoire.

L’idéologie générale, c’est que tout se contractualise, tout s’achète. Nous sommes dans le modèle marchand, mais c’est un marché sans prix. Or le contrat – je pense ici aux travaux de Marcel David – n’est pas l’incarnation de la solidarité. C’est même plutôt « l’insolidarité » organisée. Chacun s’ajuste par rapport à l’autre en fonction de ses intérêts. Il n’est pas question d’être solidaire pour faire quelque chose ensemble. Les associations sont asservies à cette logique. Elles arrivent avec des projets et on leur demande combien cela coûte ? La finalité du projet passe au second plan. Prenons un exemple. Soit un établissement pour adolescents en grande difficulté dans Paris, dont on dit, du côté administratif : « Ce qu’ils font est remarquable », avec en plus une place réservée pour l’urgence ! Mais, en fin d’année, on fait le calcul du nombre de fois où cette place surnuméraire a servi. Est-elle finalement bien utile ? Alors que chacun sait que l’urgence ne peut pas se programmer. Et puis, on demande aussi « Pourriez-vous faire la même chose pour le double d’enfants ? On vous aiderait à emménager dans un autre lieu. » Pour l’administration gestionnaire, l’écart par rapport à la moyenne pratiquée dans la région est trop important. La régulation est d’abord budgétaire. Les associations sont piégées par ce type de raisonnement. Elles fourmillent d’idées mais elles n’ont pas les moyens de proposer une contre-argumentation budgétaire. Chacun son travail.

L’enjeu est pourtant de leur reconnaître une fonction créative. Bien des innovations, ensuite généralisées et soutenues par les politiques, sont nées dans le milieu associatif : crèches parentales, régies de quartier, banques alimentaires et bien d’autres. Mais le système peut-il encore soutenir l’innovation ? Dans la proximité, dans l’immédiateté, dans la redevabilité, peut-on encore innover ? Pour innover il a toujours fallu passer outre, il faut de la « subversion éthique ». Ce que ne comprend plus du tout l’administration territoriale. Plus que jamais pourtant, les collectivités, quel que soit leur niveau (commune, département, région), se disent soucieuses d’une approche transversale des problèmes. On peut même les croire. Mais toute la gestion va dans le sens contraire. Elles devraient être d’autant plus attentives aux associations qui incarnent souvent un vrai désir de participation, mais le clientélisme et les intérêts à court terme empêchent l’action publique d’être durable.

Il existe un grand décalage entre le discours de générosité néodémocratique et les contraintes issues des choix politiques de favoriser la norme gestionnaire. En même temps qu’on décentralise, on réduit les moyens et on resserre les critères. Sans doute l’État ne décentralise-t-il pas uniquement pour se délester. C’est aussi un mouvement historique. Mais, s’agissant de la France, on peut se demander si le moment de crise sociale que nous connaissons est la meilleure période pour une telle réforme structurelle.

Le moyen terme et l’histoire

Quand le monde politique fait appel aux associations, c’est pour leur demander de répondre aussi conformément que possible à telle ou telle politique décidée le plus souvent sans elles. Mais de quelle efficacité parle-t-on ? Celle qui alphabétisera le plus grand nombre, ou celle qui sera attentive à l’itinéraire et à la diversité des situations de chacun ? Le seul pouvoir légitime aujourd’hui risque d’être celui d’organiser les conditions du marché des biens politiques.

Pour entrer ensemble dans une perspective de projets et construire au-delà de l’urgence, politiques comme associatifs gagneraient pourtant à davantage s’appuyer sur des ressources cognitives et à assumer ensemble le moyen et le long terme. Tout le monde n’est-il pas dans la même quête d’informations et d’analyses pertinentes par-delà les stratégies de communication ? Ce tiers-là est mal considéré et son aide risque de faire défaut assez vite. Il ne se réduit pas à l’expertise mais renvoie aussi aux enjeux de la formation. Les Régions ont reçu compétence en matière de formation de travailleurs sociaux. Qu’on déplore ou non ce choix, le chantier est engagé. Il implique de ne pas en rester aux stratégies d’adaptation à l’emploi, surtout aux emplois de « services à la personne ». Il va falloir refonder une culture de l’action sociale et pour cela, de nouveau mobiliser l’histoire et l’éthique en sus des sciences de l’organisation et du management. Ce secteur n’est pas né de la seule compassion ou des seules « bonnes pratiques ». Il est porté par l’histoire globale du social, ces droits acquis laborieusement par nos aînés et que nous ne pouvons dilapider, même sous prétexte de bonne gouvernance territoriale et d’économie de moyens.

Ici encore, les associations ont quelque chose à dire. Plus que les élus qui oublient facilement leurs filiations, elles, sont porteuses d’histoire. Rappelons-nous l’éducation populaire, le mouvement familial, les Sauvegarde de l’enfance ou les parents d’enfants handicapés… Ce sont là quelques éléments constitutifs du modèle français d’action sociale, centré sur l’intérêt général, le service public ou le bien commun, selon les appartenances. Comment espérer réintroduire ces valeurs en actes, sans les associations ?

Michel Chauvière