Au début de l’Union, il y a bientôt 50 ans, existait une administration de mission qui portait le projet européen, une administration pas très démocratique mais qui, étant mue par les idées progressistes des hommes qui s’y impliquaient, avançait. Petit à petit, toute une machine administrative s’est construite, consistante, recrutant par concours ; la Commission s’est structurée avec de nombreuses directions générales, et la mission est devenue presque une charge. La Commission européenne est responsable d’une force de proposition, et les fonctionnaires ont pour mission de faire advenir une Europe qui n’existe pas encore vraiment, en même temps qu’ils sont une force d’exécution de cette Europe sans en avoir le mandat dans tous les domaines de l’administration.

Un tournant a été pris dans les années 80 : d’un petit cercle d’invention et de proposition, on est arrivé à la nécessité d’administrer l’Europe. Les concours sont devenus plus professionnels et plus sélectifs. Il fallait, pour attirer les fonctionnaires, les payer correctement afin qu’ils soient indépendants des sources de pression de leurs États d’origine comme des entreprises multinationales : ils ont ainsi obtenu des salaires d’expatriés européens. Par la suite, avec l’évolution du marché de l’emploi dans la plupart des Etats-membres, le concours s’est vu davantage valorisé dans le cadre d’une carrière. Sur un plan général, la Commission européenne est apparue comme ayant de plus en plus de poids et progressivement on a pu assister à un décalage entre l’idéologie des « hommes de Bruxelles » et le reste des sociétés européennes. Dans aucun pays d’Europe, l’administration n’est vraiment proche des citoyens, même si elle l’est plus qu’il y a quarante ans. La coupure vis-à-vis des usagers est générale et l’Europe n’y échappe pas. La remise en question européenne de la notion très française de « service public » illustre en partie cet écart.

Recrutés par concours

Au sein de la Commission, le personnel relève de différents statuts. Un premier ensemble, le plus important, comprend les fonctionnaires qui ont passé le concours et se distribuent dans les différentes catégories de la fonction publique européenne (A, B, C). Un second ensemble, plus petit, est composé des experts nationaux détachés de leur administration nationale d’origine pour une durée déterminée. Considérés parfois comme les serviteurs de deux maîtres, des « sous-marins », ils prennent souvent goût à la chose européenne et reviennent transformés dans leur fonction publique nationale… Un troisième ensemble regroupe les contractuels, de tous niveaux, qui ont négocié la durée, la nature et le salaire de la mission qu’ils effectuent dans les institutions européennes.

D’autres fonctionnaires, bien sûr, sont recrutés par concours pour le Conseil des ministres, le Conseil économique et social, ou pour le Parlement européen. Tous ces fonctionnaires européens travaillent régulièrement avec les membres des représentations permanentes des États qui sont, eux, des fonctionnaires nationaux.

La manière dont les États membres gèrent leurs relations de travail avec la Commission européenne varie selon les modes d’organisation administrative, les cultures administratives et les cultures politiques. Ainsi l’Espagne a-t-elle développé le modèle dit « des jumeaux » : un fonctionnaire passe par exemple trois ans au sein de la représentation permanente espagnole à Bruxelles, puis revient à Madrid dans le cadre du ministère chargé des Affaires européennes. Cela permet d’avoir une meilleure connaissance des jeux européens et d’éviter la rupture que connaît la France entre fonctionnaires nationaux et fonctionnaires en poste européen. S’il est vrai que pendant des années, la carrière européenne n’était guère valorisée en France, ce quasi-mépris a disparu aujourd’hui. De même, la Grande-Bretagne a longtemps souffert d’un déficit de candidats aux concours européens, car l’Europe n’était pas portée très haut au Royaume-Uni ! Un nouveau système de préparation aux concours a été mis en place par les Britanniques pour attirer les meilleurs, ce qui a remonté le niveau de compétence de leurs fonctionnaires européens et ouvert une voie de passage entre les deux fonctions publiques, en cas d’échec au concours européen. Pour ce qui est des nouveaux entrants, une partie de leurs fonctionnaires en poste aujourd’hui l’était déjà au moment des négociations d’adhésion. Ils occupaient ce que l’on appelle des « pré postes ». Ce sont souvent de jeunes diplômés doués en langues, formés aux questions européennes et qui ont bien pris leur place.

Entre tous ces fonctionnaires, on observe des différences de langues et de cultures politiques et sociales. Pendant longtemps, la Commission européenne a ignoré ces nuances : l’Européen, selon le mot de Jean Monnet, était un « homme nouveau », un « esprit commun » naissait du travail commun. Cette idéologie de la reconstruction est aujourd’hui dépassée et la diversité culturelle est mieux admise depuis Maastricht, le passage à l’Union et l’adoption de la devise « Unis dans la diversité ». Chaque fonctionnaire est marqué par sa culture d’origine, par une conception de la formation et de la communication qui influe sur la façon de travailler en équipe, prédispose à une vision hiérarchique ou collégiale, etc. Les différences linguistiques, nationales, religieuses, ainsi que celles de genre traversent le corps social des eurofonctionnaires. Ils sont par ailleurs tous confrontés à la nécessité de travailler avec des fonctionnaires ou des experts venant de tous les États membres de l’Union européenne. Ils sont donc régulièrement placés dans la situation de défendre le point de vue européen, qui se situe au-delà des diversités nationales, en face de fonctionnaires de leur propre État d’origine. Cela les met dans une position souvent délicate.

Si la position européenne se forme sur un plan technique, celle-ci dépend largement du plan politique. Les alliances varient entre les pays selon l’enjeu économique ou politique de la décision : différents moments vont par exemple lier les petits États contre les grands, ou les Méditerranéens contre les Scandinaves… Le facteur religieux joue aussi, comme on le voit avec la Pologne, et cela n’est pas neutre dans les négociations avec la Turquie. Pour autant, les grandes forces qui traversent l’Europe sont à bien distinguer de ce qui peut agir ou peser sur les manières de faire des fonctionnaires européens.

Le technique et le politique

Il faudrait sans doute refaire une étude anthropologique de la Commission, similaire à celle qui a été réalisée en 1993, une fois les élargissements terminés. Les manières de travailler à 25 ou plus ne sont pas les mêmes qu’à 6 ou 12. Pour avancer, il faut savoir reconnaître les différences. Comment ces différences, d’origine, de formation ou de statut, s’harmonisent-elles avec le temps ? L’acquisition d’un esprit d’équipe est nécessaire au bon fonctionnement de la Commission. D’où la mise en œuvre de ce que j’appelle le « régime d’expérience » qui convertit « le » fonctionnaire en « fonctionnaire européen ».

Chacun des commissaires dispose de son propre cabinet : il est convenu qu’il comporte au moins un « étranger » (d’une nationalité différente de celle du commissaire). Sous sa responsabilité politique se trouve une direction générale (technique) – mais certaines directions relèvent de plusieurs commissaires. Lorsqu’un nouveau commissaire compose son cabinet, des tensions peuvent survenir entre le politique et le technique et un temps d’ajustement est indispensable. Comme dans les ministères parisiens, les fonctionnaires assurent la continuité du service public lors d’un changement politique. Mais, on doit tenir compte des différentes manières de travailler entre les sommets politiques et techniques : le premier veut réagir vite, le second maîtrise le fond des dossiers. Ainsi, les politiques proclameront que la Turquie pourra adhérer à l’Union, une fois que sera terminé le processus d’ajustement, de reprise de l’acquis communautaire et qu’elle sera en capacité de soutenir les obligations de l’adhésion. Les techniciens pointeront les problèmes et observeront que les Turcs ne sont pas prêts dans le domaine du marché intérieur ou du respect des droits de l’homme… de même que les actuels États membres ne sont pas prêts à repenser leurs histoires nationales. Ces discussions se déroulent alors même que les sociétés nationales et leurs responsables politiques se forgent leurs propres opinions sur la nécessité ou pas d’élargir encore l’Europe, ou de développer un projet commun sur le sens duquel règnent de nombreuses incertitudes. C’est la gestion de ces écarts entre le technique et le politique qui rend la Commission inaudible.

La Commission est souvent l’objet de critiques stéréotypées quant à l’élaboration de règles et de normes provenant d’une direction générale. Mais lorsque la direction du Marché intérieur s’occupe de normalisation, comme elle a été critiquée par exemple sur la taille des concombres, elle agit sur la base d’un mandat relatif à l’harmonisation du marché. Toutes les directions générales ne font pas le même genre de travail. Certaines se consacrent à un travail autant réflexif que normatif. Par exemple, la direction générale du Développement a un rôle à la fois diplomatique et technique : dans le cadre des accords de Cotonou, elle développe des relations avec les États ACP (Afrique, Caraïbes, Pacifique) et avec les organisations régionales en même temps qu’elle surveille l’application de ces accords par la coopération technique sur le terrain.

À côté des directions générales de la Commission européenne, la cellule de prospective a joué un rôle unique : déconnectée de toute forme d’administration directe, elle a longtemps travaillé pour donner « une âme » à l’Europe et comprendre où va celle-ci. Cette fonction de réflexion se retrouve en partie au sein des cabinets des Commissaires et du côté de la Présidence du Conseil, quand l’État « au pouvoir » définit son cadre de travail en marquant un engagement politique propre pour six mois. Mais avec le principe de rotation semestrielle de la présidence européenne, l’horizon temporel est court, le fonctionnement à 25 ajoute à la complexité et la gestion prend souvent le pas sur la réflexion prospective. En raison des échéances électorales nationales, la Commission se trouve aussi dépendante de la façon dont le politique anticipe sur certains phénomènes. Quand le politique n’anticipe pas, la Commission doit-elle, peut-elle le déborder ? Les modifications des équilibres politiques dans les États nationaux pèsent sur son fonctionnement. Le régime des deux commissaires pour chaque grand pays (un pour la majorité et un pour l’opposition) a aujourd’hui disparu et l’on voit des commissaires fragilisés par le changement politique dans leur État d’origine. Cela ne devrait pas être le cas ! mais des jeux subtils font que certains commissaires sont au service de leur État d’origine avant celui de l’Union. S’il n’y avait pas d’influences nationales, parlerait-on autant des enjeux pour les nominations de commissaires ?

Chasses gardées

Les influences nationales se font sentir à la Commission et il est clair que pour les Eurofonctionnaires, il existe des « postes à drapeau ». Ces enjeux apparaissent dans les choix des commissaires, des directeurs généraux et de leurs équipes, jusqu’aux chefs de bureau.

Par exemple, la direction générale du Développement a eu longtemps une tradition française, avant d’être conduite par un Allemand très francophone, et aujourd’hui par un Belge. On y parlait donc français tandis que l’allemand était la langue de la direction générale de la Concurrence, comme l’Anglais celle du Marché intérieur. Ces traditions sont aujourd’hui un peu bousculées mais les États ont toujours leurs préférences. La France avait planté son drapeau sur la direction générale de l’Agriculture : on connaît l’intérêt des grands exploitants français pour la politique agricole commune et celui des gouvernants français pour l’électorat du monde agricole. Les discussions pour l’attribution des postes se concluent parfois au détriment d’une personne compétente parce qu’elle n’a pas la bonne nationalité ! Des accords sont négociés au niveau politique pour marchander les postes donnant-donnant. Mais si l’on admet qu’il existe des jeux d’influence de telle façon que l’on a pu parler de la « renationalisation » de la Commission, il ne faudrait pas considérer la Commission comme la somme des égoïsmes nationaux réfléchis dans une politique de nomination. Il est de tradition que Commissaires et directeurs soient de nationalité distincte, afin justement de construire l’intérêt européen par la coalition des influences.

La Commission n’est pas ce monolithe que se représentent souvent les médias ou le public extérieur. Depuis quelques années, elle repense d’ailleurs son mode de fonctionnement. Ainsi, une tradition est en train de disparaître : l’immobilisme de fonctionnaires qui faisaient leur carrière « en asperge », dans la même direction générale, ce qui aboutissait à cloisonner fortement l’organisation et à construire des cultures de « maisons ». L’administration générale de la Commission a considéré que privilégier la longue durée dans un poste ou dans un même secteur de connaissance, en produisant des experts sectoriels, pouvait être préjudiciable à l’harmonisation des positions au niveau européen et que le développement de bastions pouvait freiner l’adoption de certaines dispositions. Lors de l’étude que j’ai menée à Bruxelles en 1993, j’avais repéré l’exemple du marché de la banane, qui me parut fort éclairant : lorsqu’il s’agissait de fixer des quotas et de réguler le prix de la banane à l’échelle européenne, trois directions générales se partageaient le marché. Celle du Marché intérieur traitait de la « banane communautaire » (venant des Antilles françaises ou des Canaries) ; la direction du Développement se préoccupait de la « banane ACP », et celle des Relations extérieures était concernée par la banane « dollar », produite par les multinationales américaines… Pour faire circuler l’information entre les services, gérer les différents intérêts (des producteurs, armateurs, négociants, consommateurs) et adopter une position commune, le partage du marché « à chacun sa banane » compliquait singulièrement la prise de décision.

Ils ont depuis lors essayé d’améliorer la rotation des personnes entre secteurs et directions. Sur ce point, l’administration Prodi a prolongé une réforme de l’organisation de la Commission lancée par Jacques Santer.

Le règne du libéralisme

La réalisation du grand marché après l’Acte unique en 1993 a mis l’Europe sur les rails d’un néolibéralisme « qui marche ». Cette activité « marchande » est plus visible que les affaires sociales qui ne relèvent pas de la gestion communautaire. Depuis cette date, la Commission met en œuvre les quatre libertés de circulation des hommes, des marchandises, des capitaux et des idées. Si la direction générale de la Concurrence est en place depuis longtemps, l’idée de la « compétition » a acquis avec la construction du marché intérieur un poids si considérable qu’elle semble avoir réorienté l’action de la Commission. Il faudrait sans doute rééquilibrer la réflexion et les pratiques de la Commission, en créant peut être une direction générale des services qui aurait pour objet non seulement de promouvoir l’intérêt des services publics pour les citoyens dans un certain nombre de secteurs économiques, mais aussi de penser les moyens de construire un service public européen digne de ce nom. Des contrepoids seront sans doute opérationnels le jour où les politiques décideront qu’une Europe sociale a du sens, en donnant mandat à la Commission de construire celle-là sur la base des pratiques les meilleures, disponibles dans les différents États membres. Pour le moment, les décisions vont de plus en plus vers une concurrence illimitée. La direction générale des Affaires sociales et de l’Emploi n’est pas connue pour ses productions en faveur des citoyens même si elle gère le Fonds social européen et si elle a œuvré en faveur de la parité ou de la lutte contre les discriminations. La directive sur les services a soulevé un tollé dans plusieurs États membres – on l’a vu en France lors de la campagne contre le traité constitutionnel. Si cette direction générale a investi dans la lutte contre les discriminations, c’est avec peu de moyens et il revient aux États membres de mettre en œuvre les dispositions nécessaires pour que les sociétés dominantes agissent de façon non discriminatoire. Mais les citoyens ont l’impression que la Commission est moins habilitée à travailler dans ce domaine que lorsqu’elle juge des atteintes à la concurrence de certaines activités économiques, comme dans les cas de fusion d’entreprises. Là encore, la campagne référendaire en France, mais aussi aux Pays-Bas, a révélé un décalage entre les attentes des citoyens, ce que les médias disent de la Commission et ce que font les politiques. Le jeu est complexe et les personnalités des derniers présidents de la Commission et des commissaires en place, y compris ceux qui viennent des nouveaux États membres, comptent dans l’appréciation de ce que fait la Commission et de ce qu’est devenue l’Europe.

Comment expliquer le règne du libéralisme depuis les années 90, après la fin du mandat de Delors ? D’un côté, se situent les grands changements dans le monde liés à la chute du mur de Berlin, et à la disparition de tout contrepoids à un système capitaliste dont le développement dans le cadre de la mondialisation s’accompagne de la remise en cause de l’État comme instance de régulation, de protection. Ne dit-on pas partout que l’État providence est mort ? Rien n’est moins sûr, mais c’est toute une conception du monde qu’il faudrait repenser si on veut équilibrer le jeu du marché. De l’autre, les politiques se sont accordés sur le fait que la tête de la Commission non seulement ne devait pas perturber les jeux politiques nationaux mais devait sans doute refléter cette option libérale, dont le sens n’est pas identique dans les différentes cultures politiques nationales. Par ailleurs, l’influence du patronat et des cercles de pouvoir comme le European Round Table est plus grande qu’on ne le pense : la dérégulation mise en œuvre par l’Europe paraît finalement plus au service des « intérêts du capital » qu’à ceux des travailleurs ou des citoyens. Les citoyens ont gagné avec la suppression des frontières, la circulation des étudiants, les programmes de formation ou la coopération transfrontalière. Les travailleurs ont sans doute aussi gagné sur quelques plans, mais ils semblent vraiment perdants sur d’autres, si l’on pense aux perspectives de délocalisation et à l’effet induit par le différentiel de fiscalité entre États membres que la théorie de la compétition permet de maintenir. On touche ici du doigt quelques-unes des contradictions que la Commission européenne gère au quotidien. Si l’on veut plus d’Europe, cela passe par plus d’harmonisation et moins de politiques nationales. Si l’on en veut moins, cela passe par plus de compétition, moins de politiques publiques et moins de politique sociale… Entre les deux, les politiques ont fort à faire, si tant est que les citoyens forment un choix clair ! Dans une Europe du libre-échange, peut-on aussi construire une Europe sociale ? La Commission qui a pour rôle particulier d’être à la fois la tête pensante, source de proposition de la loi communautaire, et l’instance de mise en œuvre des directives, se trouve occuper un espace charnière.

Si l’on veut comprendre où en est l’Union européenne et ce que peut ou doit faire la Commission, il faut d’abord distinguer les responsabilités et les discours des uns et des autres. Il faut aussi s’interroger sur la place du politique dans notre monde et comprendre que les choix techniciens ne sont jamais déconnectés du politique.