Les collectivités locales sont-elles à la hauteur de leurs responsabilités ? Et l’Etat saura-t-il faire partager ses exigences de droit au logement et de mixité sociale ?

Récemment encore, de dramatiques événements ont souligné l’actualité de la question du logement : incendies dans des immeubles parisiens, embrasement des banlieues, personnes mortes de froid avant même l’hiver… Une actualité très noire qui souligne l’ampleur de la crise dans ses dimensions sociales et territoriales.

Ces tensions trouvent notamment leur origine dans une pénurie de 900 000 logements, une flambée des loyers (14 % d’augmentation des loyers à la relocation par an) et une augmentation considérable du foncier et des prix des logements (doublement dans l’ancien en six ans). Dans ce contexte, il n’est pas étonnant de trouver des travailleurs parmi les sans-abri, de voir augmenter les contentieux liés aux impayés de loyers et s’allonger la liste des demandeurs de logement social (1 300 000 demandeurs).

Se pose dès lors la question du rôle et de l’efficacité des politiques publiques, de leur capacité à produire une offre de logement accessible aux catégories modestes et mieux répartie sur le territoire national. Interrogation d’autant plus nécessaire que la législation récente a profondément renouvelé les orientations et le cadre d’exercice de l’intervention publique : des dispositions importantes ont été arrêtées dans le domaine de la restructuration des quartiers d’habitat social (Plan national de Rénovation urbaine de 2003) et de la décentralisation de certains volets de la politique du logement (loi Liberté et Responsabilités locales de 2004) et les années 2005 et 2006 ont été marquées par la promulgation de la loi de Cohésion sociale et de la loi Engagement national pour le logement.

Dans quelle mesure ce nouveau cadre est-il susceptible de rétablir une solidarité nationale pour répondre rapidement aux besoins ? Cette question est essentielle car derrière les données quantitatives se cachent autant de situations individuelles et de ménages touchés de plein fouet par une crise dont les effets sont considérables, parfois irréversibles : dépenses logement imposant des arbitrages financiers (différant celles liées à l’alimentation et la santé), difficultés conjugales liées à la surpopulation, mobilité professionnelle réduite faute de solutions de logement, parcours scolaires entravés par la nécessité pour les jeunes de travailler pour payer leur loyer…

Une crise du logement à loyers accessibles

Depuis deux ans, le rythme de la construction s’est accéléré pour atteindre 410 000 logements en 2005 (cette tendance se confirme en 2006), soit le rythme de production le plus élevé depuis deux décennies. Malgré ce résultat encourageant, les besoins sont insuffisamment couverts, comme en témoignent les difficultés rencontrées par de nombreux ménages aux portes du logement (personnes à la rue, en camping à l’année, en foyer ou en hôtel, hébergées chez des tiers faute d’autres solutions…) ou dans des logements inconfortables (surpeuplés, insalubres…), ou encore en attente d’une potentielle mais peu probable mobilité. Au final, on compte plus de 3 millions de mal-logés et 5 millions de personnes en situation de fragilité liée au logement.

Or, parmi les 410 000 logements mis en chantier en 2005, jamais si peu de produits nouveaux destinés à des ménages à revenus modestes n’auront été présentés sur le marché : la part des logements attribués sous conditions de ressources et/ou à des loyers inférieurs à ceux du marché se limite en effet à 40 % de l’ensemble des logements en 2005 contre 60 % en 2002. La production de logements sociaux a certes globalement augmenté en 2005 (80 000 logements), mais la relance de la production repose pour l’essentiel sur les logements aux loyers les plus élevés (les Pls), donc les moins sociaux, qui rencontrent plus de succès que les logements financés en « Plus » (le logement social de base) et en Pla I (le logement « très social » destiné aux ménages disposant de faibles ressources et rencontrant des difficultés sociales).

La production annuelle de Pls atteint 33 % de l’ensemble des logements sociaux financés en 2005 alors que dans un même temps, les indicateurs signalent une fragilisation et un appauvrissement des demandeurs. Cette tendance, clairement assumée par les pouvoirs publics [1] est inquiétante car peut-on encore parler de « logement social » quand on se réfère à des niveaux de loyers qui peuvent être supérieurs d’environ 50 % à ceux des logements financés en Plus ?

À l’évidence, les mécanismes mis en place pour soutenir la construction locative tirent l’offre « vers le haut ». Au final, seulement 24 % des 410 000 logements construits en 2005 présentent des niveaux de loyers accessibles aux ressources des 2/3 des ménages en France. Or l’offre de logements « réellement sociaux » doit répondre à la fragilisation de la demande. Elle constitue bien souvent le seul moyen offert à de nombreux ménages pour accéder à un logement décent, bien situé, sous un statut de locataire de droit commun. Cette offre, à condition qu’elle soit bien répartie sur l’ensemble du territoire, permet aussi de constituer une alternative à la concentration des ménages modestes dans les grands ensembles d’habitat social populaire.

Des déséquilibres territoriaux mal corrigés

Les événements de novembre 2005 dans les banlieues ont remis sur le devant de la scène une autre préoccupation majeure : les logements sociaux sont concentrés sur quelques territoires périphériques. Seuls accessibles aux catégories modestes, ils sont devenus, avec le temps, de véritables lieux de relégation où se cumulent les difficultés. Cette ségrégation territoriale ne cesse de se renforcer : en Ile-de-France, 50 % du parc Hlm est concentré sur moins de 9 % des communes.

Pour inverser cette logique de ségrégation territoriale, le législateur a cherché à imposer la construction de logements sociaux dans les communes urbaines qui en sont insuffisamment dotées. C’est le fameux article 55 de la loi Solidarité et renouvellement urbains (Sru) du 13 décembre 2000 qui porte cette ambition. Il impose aux communes qui n’atteignent pas le seuil de 20 % de logements locatifs sociaux de s’engager dans un plan de rattrapage pour atteindre cet objectif dans un délai de 20 ans [2].

À première vue, le bilan des trois premières années d’application de la loi apparaît satisfaisant : près de 62 000 logements sociaux ont été financés, ce qui correspond aux objectifs [3]. Mais ce résultat global cache une réalité beaucoup plus nuancée. D’abord, la production de logements sociaux repose pour près de 30 % sur le PLS qui ne bénéficie pas aux ménages modestes comme nous venons de le voir. Mais la source d’inquiétude la plus vive tient à la répartition très inégale de l’effort. Seules 271 communes sur 743 (36 %) ont atteint ou dépassé leur objectif triennal de production et il s’agit surtout de communes qui sont les plus proches de l’objectif des 20 %. À l’inverse, celles qui ont des taux très faibles de logements sociaux ont consenti un effort limité. Plus de la moitié d’entre elles ont réalisé moins du tiers de l’objectif assigné et seule une sur cinq (21 %) l’a atteint ou dépassé. Enfin, 154 des 743 communes assujetties à la loi n’ont produit aucun logement social depuis trois ans ! Le résultat est donc sans équivoque : ce sont les communes qui disposaient déjà du plus fort taux de logements sociaux qui supportent l’effort de construction réduisant ainsi significativement les effets attendus de la loi et les perspectives de mobilité des populations modestes.

L’objectif de 20 % semble, pour certains élus locaux, excessif voire inatteignable. Ils devraient, disent-ils, orienter toute leur construction vers la production de logements sociaux, oubliant un peu vite qu’ils peuvent aussi développer leur parc social en se portant acquéreurs des logements qui sont mis en vente dans leurs communes. Pour justifier leur position, qui reflète, pensent-ils, un sentiment assez largement partagé par l’opinion, ils évoquent la rareté et la cherté des terrains à bâtir, l’envolée des coûts de construction, la difficulté à trouver des entreprises de construction. Autant de motifs qui n’empêchent pas d’autres élus de construire (en imposant par exemple dans les Plu la construction de 20 ou 25 % de logements à vocation sociale à toute opération immobilière de plus de 1 000 m2 habitables). Il y a certes des situations spécifiques à prendre en considération, mais outre que certaines le sont déjà [4], elles ne justifient pas l’insuffisance des résultats.

Les tentatives d’assouplissement du texte sont fréquentes. Récemment encore, l’opposition à la loi n’a pas été loin de porter ses fruits. Les discussions sur le projet de loi « Engagement national pour le Logement », adopté définitivement le 30 juin 2006, ont en effet failli changer la donne, en tentant d’intégrer les opérations nouvelles d’accession sociale à la propriété, dans le décompte du quota des 20 %. Cette tentative visant à vider la loi de son sens, témoigne d’une forte résistance. Quelques mois seulement après les violences urbaines dans les quartiers d’habitat social, à une période où la crise du logement à loyers accessibles atteint de plein fouet des millions de ménages, comment ce message adressé par les parlementaires à l’ensemble de la société ne susciterait-il pas l’étonnement, voire l’indignation ?

À l’évidence, le logement social cristallise nombre de peurs et de fantasmes. L’opposition des maires, mais aussi les réticences des habitants, globalement favorables au logement social mais refusant sa construction à proximité de leurs habitations, sont croissantes. Or il semble qu’un certain nombre de confusions règnent à ce sujet. Le logement social ne renvoie plus à la construction de barres et de tours comme cela fut le cas dans les années 60. Le plus souvent, les nouvelles opérations sont de petites tailles et insérées dans le tissu urbain, de sorte que parfois, rien ne distingue le logement social d’un autre logement. Par ailleurs, un brouillage règne sur sa finalité. Le logement social répond à des besoins multiples : décohabitation des jeunes qui souhaitent prendre leur autonomie, professeurs des écoles ou policiers nouvellement mutés dans une commune, employés et ouvriers qui souhaiteraient se rapprocher de leur lieu de travail et habiter dans la ville qu’ils font vivre plutôt que de se voir repousser toujours plus loin à la périphérie… Surtout, dans le contexte actuel d’augmentation des précarités, le logement à vocation sociale est le seul en mesure de répondre à la capacité financière de millions de ménages.

Les déséquilibres des marchés affectent par nature les ménages les plus modestes, voire ceux à revenu moyen, dès lors qu’aucune intervention publique ne vient corriger la tendance naturelle des marchés à la production d’exclusion. Deux axes doivent donc être rapidement investis par les pouvoirs publics : développer massivement une offre de logements réellement accessibles (dans le parc social comme dans le parc privé) et mieux la répartir sur les territoires pour éviter les concentrations de populations défavorisées dans quelques zones urbaines enclavées.

Quelle cohérence des nouvelles politiques territoriales ?

La production annuelle de logements sociaux au titre de la loi Sru représente 20 % de celle prévue par le Plan de cohésion sociale qui vise en moyenne 100 000 nouveaux logements sociaux par an [5]. Le Plan de cohésion sociale fixe donc un objectif ambitieux aux acteurs du logement social et notamment les intercommunalités (Epci), les communes et les organismes Hlm, et cela dans un cadre de compétence modifié entre l’État et les collectivités locales.

La loi « Liberté et Responsabilités locales » de 2004 inaugure une nouvelle phase de la décentralisation. Les départements et les Epci peuvent désormais obtenir une délégation de la gestion des crédits liés à la construction de logement, auparavant assurée par les services déconcentrés de l’État (DDE). Si le processus de conventionnement de cette délégation s’est accéléré en 2006 [6], sa capacité à se généraliser reste incertaine et sa mise en œuvre sera longue. Le temps de construction des politiques intercommunales du logement n’est pas celui de la crise du logement et des réponses urgentes qu’elle appelle. L’année 2006 ne renvoie donc pas seulement à une année charnière, mais à une première étape d’un processus qui va se développer sur de nombreuses années et qui se trouve confronté à des difficultés inédites. La première difficulté réside dans le décalage entre une approche « par le haut », celle du législateur qui a fixé l’objectif de construction de 500 000 logements sociaux en cinq ans, et une approche « par le bas », celle des Epci qui développent leurs projets de construction à travers les programmes locaux de l’habitat (Plh). Une harmonisation des deux approches peut s’opérer à l’occasion de l’élaboration des conventions de délégation entre les Epci et l’État. Dans le cas des premiers Epci qui ont pris en charge ou demandé la délégation des aides à la pierre, les objectifs des Plh correspondent, voire dépassent ceux du Plan de cohésion sociale. Mais en dehors de ce processus vertueux, les écarts entre les objectifs des Plh et la déclinaison locale du plan de cohésion sociale sont parfois significatifs.

Un deuxième écueil tient à l’écart entre les objectifs affichés et la construction effective de logements sociaux. Le nombre de logements sociaux financés est souvent inférieur aux objectifs affichés des Plh : les taux de réalisation se situent, selon les agglomérations, entre 65 et 80 %. Cet écart souligne l’insuffisante capacité d’intervention des Epci. Pour produire des logements sociaux, elles doivent se doter d’outils et de moyens nouveaux – notamment une politique foncière en capacité de soutenir la production. Les pratiques en la matière sont très inégales et surtout la mise en place d’outils demande du temps et leur impact n’apparaîtra qu’à moyen terme (un représentant d’une communauté d’agglomération estime ainsi que leur nouvel Établissement public foncier ne sera pas opérationnel avant la « fin de la décennie »).

Par ailleurs, si les Epci jouent un rôle moteur dans l’élaboration des politiques locales de l’habitat et affichent souvent des objectifs ambitieux, il leur est parfois difficile de les faire partager aux communes. La somme des constructions prévues par les communes ne permet pas toujours d’atteindre le niveau retenu à l’échelon intercommunal. Des sondages réalisés dans quelques agglomérations montrent que l’écart peut être important (de l’ordre de 60 %) et que la situation est meilleure quand les objectifs de production de chaque commune sont contractualisés. Mais peu d’Epci ont prévu une contractualisation précise. Le principal écueil tient à la logique défensive du « chacun ses populations modestes et ses pauvres » que font prévaloir certaines communes. Et à ce propos, la délégation du contingent préfectoral aux communes qui le demandent (rendue possible par la loi Liberté et Responsabilités locales de 2004) accroît les inquiétudes. S’il est trop tôt pour mesurer les effets de cette nouvelle délégation, il importe de veiller attentivement à ce qu’elle ne conduise pas les maires à se renvoyer sans cesse des publics qu’elles jugeraient « indésirables » sur leur territoire.

De même, les Epci éprouvent des difficultés à orienter la construction vers la production de « vrais logements sociaux » (Plus et Pla I). Le Pla I, perçu comme le vecteur de l’arrivée de personnes en difficulté dans les communes, fait l’objet d’un rejet assez net. À l’inverse, le Pls est plébiscité pour sa capacité à trier une population relativement aisée et stable : à l’exception de quelques territoires qui n’ont pas encore développé ce produit (dans la région Nord-Pas-de-Calais par exemple), la production de Pls représente entre 25 et 50 % de la production totale de logement social. Certaines communes tentent d’en freiner la production (c’est le cas de Lille, où il est prévu de limiter l’objectif quantitatif du Pls à 20 % de la production de logements sociaux), alors que dans d’autres territoires, la production de Pls est considérée comme essentielle (en région parisienne, compte tenu des niveaux de loyers, le Pls permet de proposer des loyers environ trois fois inférieurs aux prix du logement privé).

On perçoit bien ici que la mise en œuvre des objectifs de construction du Plan de cohésion sociale s’opère en quelque sorte en « cascade », et donc qu’à chaque niveau, les risques existent d’un décrochage ou d’un décalage. Avec l’acte 2 de la décentralisation s’ouvre donc une période d’ajustement qui pose deux questions fondamentales : les collectivités locales seront-elles à la hauteur de leurs nouvelles responsabilités ? Et l’État saura-t-il accompagner ce mouvement, en faisant partager à tous les acteurs les exigences du droit au logement et de la mixité sociale ?

Garant de la solidarité nationale et du droit au logement, l’exercice de ses responsabilités doit conduire l’État à s’assurer que les personnes en difficulté de logement sont effectivement prises en charge et que la production de logements à loyers accessibles soit effective et mieux répartie. Sans remettre en cause la décentralisation, il doit se doter de nouvelles capacités d’intervention (évaluation, pouvoir de substitution, mobilisation du foncier à sa disposition, etc.). L’implication dans la vigilance sur le respect des lois, le souci de rééquilibrage des ressources entre les communes, l’incitation des élus à respecter les objectifs de construction en conditionnant éventuellement d’autres aides relèvent de ses responsabilités. La politique foncière, grande absente des orientations des pouvoirs publics, doit par ailleurs être au cœur des politiques d’aménagement du territoire et des Plu, de sorte que la mise en réserve de terrains pour le logement à loyers accessibles est devenue impérative.

Faute de quoi, c’est un « État sans bras » qui accompagnerait le processus de décentralisation, se trouvant démuni pour garantir la mise en œuvre du droit au logement, du moins tant que les collectivités locales n’auront pas concrètement pris le relais. Quoi qu’il advienne dans cette nouvelle distribution des compétences, ceux qui sont aujourd’hui victimes de la crise du logement ne doivent payer le tribut des changements institutionnels opérés ces dernières années.

Christophe Robert


1 / . 40% des 500 000 logements sociaux prévus par le plan de cohésion sociale sont des Pls.
2 / . Pour soutenir cet objectif, une contribution sociale de solidarité, calculée sur la base du nombre de logements manquants pour atteindre ce taux et des nouvelles constructions programmées, a été instaurée (contribution d’un montant de 152,45 € par logement manquant).
3 / . Pour 414 000 logements à construire, l’effort annuel de production se situait à 62 100 pour trois ans.
4 / . 44 communes ne sont pas soumises aux dispositions de la loi Sru parce qu’elles sont en décroissance démographique (32) ou parce que plus de la moitié du territoire urbanisé est concerné par une zone de bruit et de protection. 52 communes sont exonérées du prélèvement parce que leur taux de logements sociaux est supérieur à 15% et qu’elles bénéficient de la Dotation de Solidarité Urbaine. Enfin, le prélèvement n’est pas effectué dans 128 communes parce qu’il est inférieur aux dépenses effectuées deux ans auparavant pour soutenir la création de logements sociaux.
5 / . Les 500 000 logements sociaux dont la production est prévue en cinq ans se répartissent ainsi : 310 000 PLUS et PLA I, 140 000 PLS et 50 000 PLS « Foncière ».
6 / . D’après le ministère du Logement, il pourrait y avoir en 2006 une trentaine de conventions conclues avec les départements et autour de 80 conventions conclues avec des établissements publics de coopération intercommunale.



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