Face aux blocages pour la mise en œuvre d’un droit au logement, organiser clairement les responsabilités.

Chacun conçoit bien que le droit au logement se rattache aux valeurs d’égalité et de fraternité proclamées dans la devise de notre République : il s’agit de mettre fin à des situations d’exclusion qui ne sont pas tolérables dans une société développée, attachée à la recherche de la cohésion sociale. Cependant, on oublie souvent qu’il a aussi à voir avec le premier volet du triptyque : la liberté de construire des logements et celle de les habiter sont en effet concernées.

Evidemment, toute liberté est nécessairement encadrée, et par conséquent restreinte. La puissance publique édicte des règles qui limitent les possibilités de logement et en accroissent le coût : on ne peut pas construire où l’on veut, il faut que le terrain soit reconnu comme constructible pour des immeubles d’habitation ; on ne peut pas construire autant qu’on veut, il faut respecter des « coefficients d’occupation des sols » ; on ne peut pas construire ce qu’on veut, il faut respecter des normes de confort, d’hygiène, des règles architecturales ; enfin, on ne peut pas non plus habiter ce qu’on veut, des logements sont interdits à l’habitation, parce que dangereux pour la sécurité ou la santé.

Toutes ces dispositions visent l’intérêt général et nul n’en conteste la légitimité. Mais peut-on concevoir que la puissance publique restreigne la liberté de construire et d’habiter sans en contrepartie garantir au citoyen le droit à un logement digne ? Imaginerait-on une législation qui se contenterait de fixer les normes à respecter par les établissements scolaires, mais ne comporterait ni l’obligation pour les collectivités territoriales de construire et d’entretenir les établissements, ni celle, pour l’Etat, d’y affecter du personnel enseignant ?

Garantir le droit, un simple objectif

Il y a un droit « du » logement qui passe par de multiples prérogatives détenues par l’Etat et les collectivités territoriales : droit de la construction, urbanisme, réglementation sanitaire, etc. Il reste à y adjoindre un droit « au » logement, s’exerçant avec autant de force. Le droit « du » logement est opposable au citoyen : son non respect est sanctionné par les tribunaux. Tel n’est pas aujourd’hui le cas du droit « au » logement.

Pourtant, le droit au logement est reconnu dans la loi et fait l’objet de nombreuses mesures. La loi Besson du 31 mai 1990 a créé des outils et a permis une incontestable mobilisation des acteurs. Mais, malgré son impact réel, malgré les nombreuses autres lois votées depuis lors, malgré les plans d’action et tous les dispositifs mis en place, le droit au logement est tenu en échec : des ménages sont contraints de vivre dans des logements surpeuplés ou insalubres, d’habiter chez des tiers, de recourir au camping comme mode d’habitat permanent, les durées de séjour dans les centres d’hébergement s’allongent, des personnes dorment à la rue. Tout se passe comme si l’exclusion du logement progressait plus vite que les dispositifs mis en place pour la combattre. Pourquoi ?

Précisément à cause du statut actuellement accordé au droit au logement. Si celui-ci est effectivement proclamé par le législateur et reconnu par le Conseil constitutionnel, c’est en tant qu’« objectif » : « Garantir le droit au logement est un objectif pour l’ensemble de la nation » proclame la loi Besson ; « Le droit au logement constitue un objectif à valeur constitutionnelle », affirme le Conseil constitutionnel. Un objectif définit une intention, il n’entraîne pas d’obligation de résultat.

Les seules obligations qui découlent de la loi sont des obligations de moyens. Il s’agit notamment de l’obligation pour l’Etat et le Département d’élaborer un plan départemental d’action pour le logement des personnes défavorisées. Nécessaire, ce plan départemental se limite cependant à des outils sociaux spécifiques, ciblés sur les difficultés particulières éprouvées par les personnes exclues du logement. Il ne traite pas de la production des logements locatifs sociaux, dont l’insuffisance est pourtant un obstacle majeur au droit au logement. La seule obligation en la matière est celle du désormais fameux article 55 de la loi SRU, objet de tant d’attaques parlementaires au cours des dernières années et finalement à peu près maintenu dans son intégralité. Mais cette disposition, qui oblige les communes situées dans des agglomérations de plus de 50 000 habitants à atteindre 20% de logements locatifs sociaux, ne représente que 210 000 logements à produire en vingt ans. Elle a moins pour objet de répondre quantitativement aux besoins, que d’introduire un peu de mixité dans la répartition des logements sociaux. L’objectif de 500 000 logements locatifs sociaux en cinq ans fixé par le plan de cohésion sociale est plus ambitieux, mais il ne contient aucune obligation pour les collectivités territoriales concernées.

Le logement social ne peut d’ailleurs pas compenser en temps réel l’impact des mouvements des marchés de l’immobilier. L’emballement des prix de l’accession bloque la sortie du logement social, le renchérissement des loyers met en difficulté les locataires les plus modestes et les renvoie vers un secteur Hlm qui n’est pas en mesure de suivre la progression de la demande. Assurer le droit au logement n’est possible que s’il est pris en compte, non seulement par les politiques spécifiques aux personnes défavorisées, mais dans toutes les politiques qui ont un impact sur la régulation des marchés et la capacité de produire du logement décent à coût abordable : les aides au logement, le logement social, la fiscalité, l’urbanisme, l’action foncière...

Or, dans la conduite de ces politiques, l’« objectif » du droit au logement entre en concurrence avec d’autres objectifs : les arbitrages budgétaires ne lui sont pas toujours favorables, les choix urbains ne permettent pas toujours de développer l’offre de logements sociaux, autant et aussi vite que nécessaire… Devant la décision politique, la satisfaction des besoins des uns – qui ne sont pas ou sont mal-logés – peut se heurter aux aspirations des autres – qui sont déjà logés et souhaitent peser sur l’évolution de leur environnement. S’il est légitime que des riverains réagissent à un projet de construction, encore faut-il qu’après concertation, la puissance publique rende un arbitrage qui intègre le droit de chacun à être logé.

Pour reprendre notre parallèle avec l’éducation, qu’en serait-il du droit à la scolarité s’il était défini comme un simple objectif ? Ne renoncerait-on pas, faute de s’en donner les moyens financiers, à créer des capacités d’accueil suffisantes ? Est-ce que, au nom de la mixité sociale, certains enfants ne seraient pas refusés dans telle ou telle école, sans pour autant être accueillis dans une autre. C’est pourtant ce qui se passe en matière de logement, où la mixité sociale, objectif indispensable au service d’un droit au logement sans discrimination, se trouve fréquemment retournée contre ceux-là mêmes qu’elle est censée protéger : invoquée pour ne pas accueillir davantage de ménages pauvres dans des quartiers en difficulté sans pour autant être utilisée de façon positive, afin de leur garantir un logement dans les autres territoires. La mixité sociale perd tout son sens si on la place en concurrence avec le droit au logement, oubliant que le fait de loger chacun n’est pas un simple objectif dont il convient de se rapprocher, mais bien une nécessité vitale.

Des échelons politiques très lourds

A la faiblesse du statut accordé au droit au logement s’ajoute une circonstance aggravante : la complexité de notre organisation politique territoriale. La France, avec cinq niveaux de puissance publique (Etat, région, département, intercommunalité, commune) possède une organisation particulièrement lourde et les hésitations de la répartition des compétences renforcent le manque de lisibilité.

Bien sûr, il est de la responsabilité de l’Etat d’assurer un droit proclamé par le législateur, mais l’Etat a organisé sa propre impuissance. Il régit les aides à la personne, il finance – quoique partiellement – les aides à la pierre, il arrête la fiscalité immobilière, organise et finance l’hébergement social, légifère et réglemente copieusement sur toutes les questions relatives au logement… Mais ce sont les collectivités territoriales qui définissent les politiques d’urbanisme, qui pilotent les offices Hlm, qui gèrent l’action sociale, qui conduisent – ou non ! – des politiques foncières. Car si chacun se réjouit de voir l’Etat affecter des terrains lui appartenant à la construction de logements sociaux, l’utilisation de telles opportunités ne saurait faire oublier la nécessité de véritables politiques d’acquisition de terrains pour garantir, sur le long terme, que l’on pourra répondre à l’évolution des besoins de la population. L’Etat, qui partage avec les Départements la conduite des plans départementaux pour le logement des personnes défavorisées, leur a laissé la responsabilité des fonds de solidarité logement. En matière d’attribution des logements sociaux, il délègue de plus en plus souvent ses droits de réservation aux maires.

Il convient de noter l’importance des pouvoirs détenus par les communes : si celles-ci présentent l’avantage de la proximité avec le citoyen, elles ont aussi l’inconvénient, de par les limites de leur territoire, de favoriser des réflexes protectionnistes. La France n’a pas souhaité adapter sa géographie communale à l’évolution des territoires de vie, préférant garder ses 36 000 communes tout en encourageant leur regroupement dans des Etablissements publics de coopération intercommunale. L’intercommunalité favorise le développement de politiques territoriales plus cohérentes ; elle ne supprime pas les prérogatives des communes dans le domaine de l’urbanisme et de la délivrance des permis de construire (seules les communautés urbaines ont une compétence de droit en matière de plan local d’urbanisme). Le dépassement des égoïsmes locaux reste dépendant du bon vouloir de chaque commune membre.

La complexité et l’éclatement de cette organisation politique territoriale permettent à chaque niveau de la puissance publique de détenir la capacité de s’opposer au développement des politiques nécessaires pour répondre au droit au logement tandis qu’aucun, par sa seule action, ne peut en assurer la mise en œuvre. Le citoyen est finalement titulaire d’un droit au logement qui reste théorique, faute de savoir auprès de qui le faire valoir : préfet, maire, président de l’intercommunalité et président du conseil général se renvoyant la balle, sans parler du président du conseil régional, seul à ne pas détenir de compétence obligatoire dans ce domaine, mais dont les concours financiers sont souvent nécessaires.

Organiser la responsabilité

Ces raisons structurelles ont conduit le Haut comité pour le logement des personnes défavorisées à préconiser la mise en place d’un droit au logement opposable. La crise à laquelle nous sommes confrontés n’est pas celle des années 50. Il n’est pas besoin d’inventer des dispositifs nouveaux ni de créer des opérateurs, la puissance publique a en mains tous les outils nécessaires pour répondre aux besoins, y compris à ceux des personnes les plus fragiles. Il faut évidemment construire, et construire du logement abordable, mais il ne suffit pas aujourd’hui pour l’Etat de le vouloir et de voter les crédits – cela reste nécessaire – pour qu’un tel objectif soit atteint. Face aux blocages rencontrés dans la mise en œuvre du droit au logement, il faut aujourd’hui organiser la responsabilité : tel est le sens du droit opposable.

Le droit au logement opposable n’est pas un outil de plus à ajouter dans une mallette déjà fort lourde, c’est le schéma de montage à partir duquel chaque outil trouvera son utilisation. Ce schéma se déroule de façon logique dès lors que l’on décide de donner tout son sens au mot « droit » :

- Le droit au logement étant reconnu, le citoyen pour qui il n’est pas effectif doit pouvoir faire recours, et obtenir qu’il lui soit effectivement appliqué.

- Pour qu’il y ait possibilité de recours, il faut qu’ait été identifiée une autorité politique responsable de la mise en œuvre du droit vis-à-vis du citoyen : Région ? Département ? Intercommunalité ? Commune ? Le choix doit être fait.

- La responsabilisation d’une autorité locale ne saurait désengager l’Etat qui reste le garant du droit et de la solidarité nationale : ceci suppose de définir clairement les engagements de l’Etat, en particulier sur les aides à la personne et sur les aides à la pierre.

- L’autorité politique responsable doit détenir entre ses mains toutes les prérogatives lui permettant d’assumer son obligation. Celles-ci étant actuellement dispersées, il convient d’organiser les transferts ou délégations nécessaires.

- Le droit au logement opposable suppose des voies de recours juridictionnelles. Cependant, ce mode de recours constituera une garantie, l’élément qui force à agir, et non un outil de gestion. Il convient donc d’organiser les voies amiables permettant aux personnes en difficulté de faire valoir leur situation auprès de l’autorité responsable.

La construction d’un tel droit opposable ne se fera pas en un jour. C’est pourquoi le Haut comité a proposé de l’inscrire dans un calendrier. Les modalités de mise en œuvre soulèvent un certain nombre de questions sur lesquelles le gouvernement et le Parlement auront à trancher. Différentes options peuvent être envisagées et si le Haut comité a avancé ses propres propositions, il considère surtout qu’elles doivent faire l’objet de larges concertations et de la recherche, autant qu’il est possible, d’un consensus entre les acteurs, en particulier entre l’Etat et les différentes collectivités territoriales.

C’est cette démarche que le gouvernement écossais a suivie, chargeant une Task Force de définir une stratégie pour conduire au droit au logement opposable. Chacune des 59 propositions formulées par ce groupe de concertation nationale est actuellement mise en œuvre et l’Ecosse est en train, de façon pragmatique mais volontaire, de bâtir un droit au logement opposable qui s’appliquera à tous d’ici au 31 décembre 2012 : la responsabilité est organisée, les voies de recours sont en place et elles sont ouvertes par étapes, en commençant par les personnes dont la situation est jugée prioritaire. La France aura à définir sa propre stratégie : elle demande tout d’abord que le gouvernement engage le processus en annonçant la décision de rendre le droit opposable et en en fixant l’échéance.

Une telle décision est aujourd’hui doublement urgente. Au niveau humain, car l’exclusion du logement est cause de souffrances et de drames auxquels nous ne pouvons nous résigner. Au niveau politique aussi, car les citoyens ne peuvent pas comprendre qu’un droit affirmé par tous les gouvernements, proclamé à plusieurs reprises par le législateur, ne soit pas effectif. Il y a là un scandale qui porte atteinte à la crédibilité de nos institutions. Le droit au logement ne peut rester un simple objectif, toujours visé et jamais atteint, il est temps de le placer comme une contrainte au cœur de l’action publique.

Bernard Lacharme



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