Le 19 mai 2004, la Commission européenne a levé l’interdiction de cultiver et commercialiser de nouveaux organismes génétiquement modifiés (Ogm) en Europe, signifiant la fin du moratoire mis en place à partir de 1999. Cette décision était justifiée par le fait que l’Union européenne s’était donné un cadre législatif suffisamment contraignant pour permettre une entrée négociée de la biotechnologie. Quelles sont les conditions d’un accès concerté des Ogm dans le système agricole européen? La tentative européenne de rendre plus transparente les décisions autour des Ogm leur donnera-t-elle la légitimité que la controverse leur avait contestée?

La lenteur de la levée du moratoire et celle, probable, de l’adoption des Ogm par une partie du système agricole européen ne permettent guère de recul pour aborder ces questions. La méthodologie retenue est la suivante : « de la représentation-vision à la représentation-mandat, le processus est ternaire : figurer d’abord, problématiser ensuite, authentifier enfin » 1. En se basant d’abord sur un tri des statistiques disponibles, il s’agira d’identifier les principales tendances lourdes en commençant par les plus stables. La taille de cet article ne nous permettra pas de problématiser ces représentations à partir des imaginaires qui permettent de les construire. Nous envisagerons les divers scénarios possibles pour en discuter les légitimités, c’est-à-dire les probabilités de trouver des représentants au sens politique du terme.

Identifier les tendances lourdes

Définitions des Ogm

L’acte de définir un Ogm est l’aboutissement d’un long processus social entrepris pour trier, dans les nouveaux organismes, ceux qui doivent être qualifiés de génétiquement modifiés, et dans les techniques, celles qui relèvent du génie génétique. Les différences de définitions soulignent qu’un compromis est long à trouver face aux enjeux économiques et sociaux.

La directive 90/220 définissait comme Ogm tout organisme dont le matériel génétique a été modifié d’une manière qui ne s’effectue pas naturellement par multiplication et/ou par recombinaison naturelle. La directive 2001/18 situe les êtres humains hors du champ et précise les techniques concernées dans une longue annexe. Une analyse des navettes entre la Commission, le Conseil et le Parlement européen montre que le débat s’est cristallisé autour des mots « organisme » (précisé en 1997), « modification » (1999) et surtout « naturel » dont la nouvelle définition n’a pu réduire l’aspect hautement symbolique.

Or cet aspect symbolique se trouve amplifié par le caractère difficilement mesurable des risques sur la santé et l’environnement que les techniques du génie génétique peuvent faire craindre. Pour les opposants, le simple fait de déséquilibrer le génome d’une plante fait courir le risque de fabriquer des produits allergènes, voire toxiques. Ils avancent les termes d’invasivité, pollution génétique et résistance, pour qualifier le risque d’un déséquilibre de l’écosystème, risque par ailleurs difficile à mesurer dans l’espace et le temps. Le caractère irréversible et non confinable de ces risques suscite des espoirs et des craintes qui reflètent leur puissance systémique.

Un système instable

Employer le terme de système induit une autre difficulté : celle d’en circonscrire les contours. Apparue à la fin du XIX ^e siècle, la biotechnologie a de plus en plus été intégrée au système agroalimentaire au cours du XX ^e siècle, et a connu un saut important avec l’invention du génie génétique. Cette intégration progressive à l’échelle mondiale permet de poser l’hypothèse qu’ils font système. Parmi toutes les représentations possibles, celle de la Direction générale de l’agriculture de la Commission européenne a été retenue, de par l’autorité de cette institution et l’aspect normatif qu’a eu ce texte 2.

Au centre, l’organisation matérielle de la filière contraint le flux descendant des intrants jusqu’aux produits alimentaires et structure le contre-flux de la demande selon la plus ou moins grande ouverture du marché. A la périphérie, l’échange d’Ogm entre les filières du monde entier est régulé par les lois de chaque pays ou communauté économique, elles-mêmes encadrées par une législation internationale en construction. Activistes pour ou contre les Ogm influencent les acteurs de la filière par l’intermédiaire des médias, et les différentes instances législatives via divers groupes de pression. Le flux d’Ogm arrivant sur le marché dépend de l’offre de nouveaux produits et de l’interprétation de l’opinion des consommateurs par les distributeurs 3.

Enfin, il importe de ne pas oublier les pressions externes. Le caractère stratégique de la production alimentaire contraint les pays du Nord à subventionner considérablement ce secteur. Par ailleurs, l’engagement résolument pro-Ogm des gouvernements nord-américains supporte de moins en moins les hésitations de l’Europe : le moratoire a été levé sous la pression d’une plainte à l’Omc. Sans un soutien politique, la progression des Ogm aurait été considérablement ralentie, les assureurs refusant de prendre en charge les risques alimentaires et environnementaux.

Progression de la réglementation dans le monde

La réglementation est la troisième tendance retenue. Par rapport à la base réglementaire internationale issue de la conférence d’Asilomar, du National Institute of Health et des choix libéraux de l’administration Reagan, la réglementation européenne s’est distinguée sous la pression des opinions publiques revendiquant le libre choix des consommateurs.

Aux Etats-Unis, les Ogm ne font pas l’objet d’une législation spécifique en vertu du principe d’équivalence substantielle : tout produit alimentaire est traité indifféremment de la technologie, à partir du moment où il présente les mêmes caractéristiques biochimiques lorsqu’il est mis sur le marché. Les variétés transgéniques sont cultivées comme n’importe quelle autre. En Europe, au contraire, les Ogm sont vus comme une rupture requérant une législation spécifique. La croissance des Ogm a été pratiquement incontestée aux Etats-Unis – parce qu’incontestable par les consommateurs – alors qu’un moratoire s’est imposé de fait en Europe jusqu’à ce qu’un dispositif réglementaire soit complètement reconstruit 4.

Ces deux approches ont influencé les autres régions lors des grandes négociations internationales : règles de l’Omc, protocole de Carthagène sur la biodiversité (adopté à Montréal en 2000) et dans une moindre mesure Codex Alimentarius. Le Mexique, le Japon et la plupart des pays d’Asie du Sud-Est ont successivement imposé des règles d’étiquetage, les Ogm restant invisibles pour les consommateurs des Etats-Unis, du Canada et de l’Argentine…

Diffusion des Plantes génétiquement modifiées (Pgm)

La diffusion des Ogm dans le monde constitue la quatrième tendance lourde. Elle est généralement mesurée par l’évolution des surfaces de Pgm cultivées 5. Les Pgm dites de 1 ^e génération ont pour principal objectif d’améliorer la résistance des plantes aux herbicides et/ou aux insectes. Celles dites de 2 ^e génération, annoncées comme porteuses de bienfaits pour les consommateurs (qualités organoleptiques, propriétés pharmaceutiques), ont du mal à s’imposer.

La surface mondiale des cultures de Pgm a augmenté pour la neuvième année consécutive (+20 % en 2004, +11 % en 2005) 6. Estimée en 2005 à 90 millions d’hectares, elle représentait toutefois moins de 6 % du nombre d’hectares cultivés dans le monde, cinq pays étant à eux seuls à l’origine de 95 % des cultures transgéniques. Plus de la moitié de la surface globale de soja était génétiquement modifiée en 2005 (60 %). Ce chiffre s’élevait à 24 % pour le maïs, 11 % pour le coton, et 5 % pour le colza. La diffusion des variétés Pgm de riz (et de blé) était encore insignifiante, même si la Chine s’y intéresse de près.

Évolution de l’opposition radicale dans les pays

La définition de l’opinion publique est sujette à controverse, selon les indicateurs choisis. Faut-il se fier à l’Eurobaromètre ou aux sondages d’opinion ? Aux avis des conférences de citoyens organisées dans plusieurs pays ou à l’enquête PABE 7 ? Au succès de la tomate Zeneca « Flavr Savr » mise sur le marché par Sainsbury en 1994, ou aux propensions à acheter mesurées en économie expérimentale 8 ?

La plupart des enquêtes divisent les sondés en trois groupes d’importance relativement égale : les promoteurs inconditionnels des Ogm, les opposants radicaux et les indécis. Pour une comparaison dans le temps, on a choisi de présenter les opposants radicaux 9, le groupe le plus déterminé et le plus constant.

L’année 1999, au plus fort de la controverse, voit s’accroître l’opposition radicale dans de nombreux pays européens. Les Pays-Bas, qui ont engagé très tôt un débat national, témoignent d’une stabilité de l’opinion à ce moment-là. Les habitants du Nord de l’Europe sont en règle générale moins opposés aux Ogm que ceux du Sud (à l’exception de l’Espagne). Cette image de l’opinion publique influe sur les gouvernements : les pays où les oppositions sont les plus fortes ont demandé une prolongation du moratoire en décembre 2003 (Belgique, Autriche, Danemark, Italie, Luxembourg, France, Grèce). Enfin, les Européens sont de plus en plus incertains : face à la diversité des enjeux, il semble que plus les personnes sont informées, plus il leur est difficile de se positionner.

Segmentation du marché

Le système décrit par la DGA (2001) est à la fois contraint et instable. Il donne des réponses divergentes qui se manifestent par une grande segmentation du marché, illustrée par le degré d’exclusion de certains produits dans certains pays.

A l’un des extrêmes, « aucune grande entreprise ne peut tenir plus de quinze jours lorsque ses produits pour enfants sont inscrits sur la liste noire [de Greenpeace] » 10. Plus largement, les Ogm alimentaires sont exclus de pays comme l’Autriche et la Pologne 11 ou la Suisse. A l’autre extrême, il ne semble pas y avoir, pour l’instant, d’exclusion d’Ogm aux Etats-Unis 12 ou dans la présure des fromages parce qu’il n’y a pas d’Ogm repérés comme tels par les consommateurs. Entre ces deux situations opposées, des sociétés ou des marchés recherchent autant que possible des substituts de terre, tandis que les Ogm sont ignorés par certains consommateurs – en particulier pour l’alimentation animale - ou acceptés par la plupart des citoyens de pays comme l’Argentine.

Ainsi, les réponses des systèmes agricoles mondiaux à l’offre d’une technique générique comme les Ogm sont multiples. A partir de la segmentation des marchés, plusieurs scénarios sont possibles. Tout en prolongeant les tendances lourdes repérées, il convient de rester vigilant sur les référentiels utilisés pour ces projections.

Quatre scénarios de sortie de crise

La segmentation des marchés a permis d’anticiper quatre scénarios de sortie de crise. Il importe maintenant de justifier cette distinction à partir du schéma même de la filière 13.

Dans un premier cas de figure, les fournisseurs d’intrants prédominent et l’on s’achemine vers une banalisation progressive des Ogm; c’est un scénario cohérent avec une vision progressiste de l’histoire des techniques. Dans un deuxième scénario, les écologistes et leurs alliés obtiennent l’interdiction des Ogm dans certaines régions, en imposant des normes impossibles à atteindre ou à la suite d’un accident technologique majeur    ; ce scénario se nourrit des visions proposées par les écologistes. Dans un troisième cas, la filière continue à internaliser la controverse et les pays de l’Union européenne s’enfoncent dans une crise durable. Enfin, dernière situation, la nouvelle législation proposée parvient à moduler une entrée des Ogm négociée avec tous les acteurs, permettant de dépasser la crise; c’est le scénario de la coexistence.

Pourquoi présenter quatre scénarios quand la Commission européenne a choisi résolument le quatrième    ? Il nous semble que les jeux ne sont pas faits et que les pays de l’Union européenne oscilleront longtemps entre les quatre scénarios.

D’une part, à l’échelle mondiale, les quatre scénarios vont continuer de cohabiter. L’imprégnation technologique a largement commencé aux Etats-Unis. Un moratoire de cinq ans vient d’être renouvelé par référendum en Suisse, le 27 novembre 2005. Une crise durable semble installée dans des zones comme l’Inde. Des scénarios intermédiaires sont testés en Europe ou en Australie. Enfin, même si l’autorité des accords de l’Omc par rapport aux accords de Montréal et la résolution des Etats-Unis pourraient faire croire à une imprégnation rapide, l’inertie des systèmes techniques à l’échelle d’un continent diminue d’autant la pression économique.

En Europe, il s’agit de préciser un appareil législatif encore incertain. La décision du 22 juin 2005, où vingt-deux ministres de l’environnement ont autorisé le retour à une « clause de sauvegarde » pour interdire la culture de certaines plantes génétiquement modifiées sur leur sol, contre l’avis de la Commission, l’illustre clairement. De plus, les transpositions nationales peuvent donner lieu à des surenchères entre pays, et aucune jurisprudence n’existe encore sur les problèmes de « pollution génique ». Pour les assureurs, la récente loi allemande est difficilement applicable. La transposition anglaise semble aussi vouloir s’abriter derrière la directive « pollueur payeur 14». Seule, la transposition espagnole ouvre des voies concrètes pour la coexistence, d’autant que ce pays n’a pas arrêté la culture des Ogm autorisés avant 1999 et que son opinion publique y est globalement favorable 15.

La Commission européenne recommande la coexistence comme une mise en œuvre raisonnée, pacifique et réversible des Ogm, similaire aux autorisations de mise sur le marché des médicaments. Cependant, elle impose des surcoûts de garantie et de séparation importants 16 et pose la question ardue (et non résolue) de leur répartition. Elle demande aussi des arbitrages difficiles pour la gestion des espaces, des temps et des techniques de ségrégation. Ainsi, le lancement d’une filière Ogm dépendra de la capacité à ne pas lui faire supporter tous les surcoûts de sa séparation. Réciproquement, le maintien d’une filière à identité préservée dépend de la prime à la « qualité » non-Ogm et de l’élasticité-prix de la demande pour des produits non-Ogm.

Enfin, l’engagement de la Commission européenne est lu différemment selon les référentiels utilisés : imprégnation technologique larvée pour certains, menace d’accident sanitaire ou environnemental pour d’autres, elle suscite des résistances plus au moins fortes selon les territoires et l’importance économique et symbolique de l’agriculture biologique (en particulier en Autriche). Elle peine à trouver un référentiel qui fasse sens pour tous.

En définitive, les quatre scénarios continueront sans doute à cohabiter sur le sol européen avec une segmentation durable du marché. Faute d’accord politique entre les pays et les régions de l’Union européenne, la stabilité économique des sous-systèmes alimentaires dépendra pour l’essentiel de l’organisation – territoriale et fonctionnelle – optimale pour minimiser les coûts. Ces questions sont par nature conflictuelles et la Commission européenne les renvoie aux Etats-membres au nom du principe de subsidiarité. Leur traitement nécessite certes des expérimentations locales, produit par produit, territoire par territoire, mais également une volonté politique d’instituer des règles du jeu communes et légitimes, c’est-à-dire démocratiques.

Bertrand Hériard Dubreuil et Jean-Christophe Dissart