A travers le plan local, un élu oriente durablement la transformation du paysage urbain. Reste à l’articuler avec des schémas de cohérence plus larges.

Depuis cinq ans, les communes qui veulent se doter d’un document d’urbanisme doivent avoir recours à ce nouvel outil qu’est le Plan local d’urbanisme (Plu). Instaurés par la loi du 13 décembre 2000, dite loi « SRU », les Plu ont vocation à remplacer peu à peu les anciens Plans d’occupation des sols (Pos).

Conçus dans les années 60, les Pos étaient destinés à répondre aux besoins d’une France qui, sortant tout juste d’une longue période de guerre et d’après guerre, plongeait dans ce que l’on appellerait « les trente glorieuses », années marquées par un essor démographique et économique considérable. Dans une situation d’urgence extrême, il fallait répondre à des besoins qui allaient croissant, en logements bien sûr, mais aussi en zones artisanales ou industrielles et en équipements : lycées, collèges, hôpitaux, terrains de sports, etc. Il fallait aussi réserver les emprises nécessaires à la réalisation des futures infrastructures de transports : routes, voies ferrées, aéroports. L’époque fut donc marquée par de grandes vagues d’urbanisation, un « étalement urbain » avec les villes nouvelles, les Zup, les Zac… Le rôle des plans d’urbanisme était d’organiser cette croissance urbaine de la manière la plus fonctionnelle et cohérente possible, d’identifier et de délimiter les futures zones d’urbanisation.

Depuis, les choses ont beaucoup changé. La France a largement rattrapé son retard en équipements, la démographie est a peu près stabilisée, la désindustrialisation apparaît inéluctable et de nouveaux phénomènes influent sur la société et les modes de vie. Le maintien d’un taux de chômage élevé, l’augmentation du prix du pétrole, la prise de conscience écologique, le réchauffement de la planète : autant de données qui ont conduit le législateur à imaginer un nouveau type de documents d’urbanisme pour remplacer les Pos devenus obsolètes.

Cette évolution se fera dans une certaine continuité. La loi n’a pas fondamentalement bouleversé le dispositif antérieur, et on retrouve de nombreux points communs entre les anciens Pos et les nouveaux Plu. Les procédures d’élaboration seront toujours conduites par les élus locaux. Sur le plan strictement juridique, le Plu conserve pour fonction essentielle de traduire sous la forme de plan de zonage et de règlements d’urbanisme les choix effectués pour l’avenir du territoire communal à l’horizon des cinq à dix prochaines années. Ces règlements d’urbanisme serviront de base pour instruire les demandes de permis de construire (pour les constructions nouvelles ou pour les travaux de réhabilitation ou d’agrandissement du bâti existant).

Le Padd, clef de voûte du Plu

On reproche souvent aux anciens Pos de ne pas suffisamment faire apparaître le projet politique que l’équipe municipale entend proposer pour conduire l’évolution du territoire communal. Certes, les Pos comprenaient bien un rapport de présentation mais ce n’était souvent qu’une monographie descriptive, souvent très plate, de la commune, à laquelle étaient juxtaposés, de manière un peu artificielle, un plan de zonage et un règlement d’urbanisme. Dans ces conditions, il était difficile de percevoir la véritable philosophie sous-jacente au projet. Quels sont les objectifs définis par les élus pour conduire leur action ? Quelle vision ont-ils de l’avenir du territoire communal à l’échelle des dix prochaines années et quelles sont leurs priorités ? La protection ou la mise en valeur du paysage ou de l’environnement ? Le développement économique? La construction de logements pour répondre aux besoins des ménages en difficulté ? L’amélioration des modes de déplacement en développant les liaisons piétonnes ou cyclables ? Ce manque de visibilité du projet politique est souvent le reflet de l’absence d’une véritable réflexion de fond. Dès lors, de nombreux Pos sont trop tombés dans une sorte de dérive réglementaire, l’excès de réglementation venant pallier l’absence de véritable projet.

Avec le Plu, une telle dérive ne devrait plus être possible. En effet, parmi les pièces qui doivent obligatoirement figurer dans le dossier, se trouve un nouvel élément, qui n’existait pas dans les Pos, le Projet d’aménagement et de développement durable (Padd). Clef de voûte du nouveau dispositif, le Padd doit exposer la vision que l’équipe municipale entend proposer aux habitants pour conduire l’évolution du territoire communal.

Dans le Padd il y a d’abord le projet d’aménagement…

Le Padd doit refléter une vision de l’avenir de la commune beaucoup plus globale que celle que l’on pouvait trouver dans les anciens Pos. Elle concerne en effet non seulement l’urbanisme mais aussi des domaines aussi vastes que le logement, l’emploi, les équipements, les services publics et les déplacements. Dans chacun de ces domaines, la loi précise que la commune devra s’attacher à répondre aux besoins les plus larges, et cela « sans discrimination », ce qui sous-entend évidemment une approche « sociale » de l’action municipale. Cette exigence suscite d’ailleurs des interrogations. En effet, on reste perplexe sur la manière dont chaque commune va pouvoir expliquer dans son Padd comment, elle entend s’y prendre pour répondre aux besoins de l’ensemble des habitants, dans des domaines très nombreux et sur lesquels elle n’a parfois qu’un champ d’action extrêmement limité. Beaucoup d’élus le disent, s’il suffisait d’inscrire un objectif de plein emploi dans son Padd pour que cela se réalise, la position de maire serait enviable ! Néanmoins, à l’examen des Padd réalisés au cours des dernières années, apparaît effectivement une approche beaucoup plus large que celle que l’on pouvait trouver dans les Pos. Le Plu de Paris est à cet égard significatif puisque le Padd regroupe des objectifs et des programmes d’actions divers et variés, parfois assez éloignés de la vision habituelle de l’urbanisme comme, par exemple, le « soutien de la création contemporaine dans tous les domaines du champ culturel », l’accès aux droits sociaux et aux soins des Parisiens les plus fragiles, ou encore « l’intégration des personnes handicapées dans la cité ».

… puis le développement durable

Il a été souvent reproché aux Pos de ne pas avoir garanti un urbanisme « de qualité » ; d’avoir ignoré des principes qui fondent une démarche que l’on qualifie aujourd’hui « de développement durable », c’est-à-dire soucieuse de l’économie de consommation de l’espace, du respect de la qualité de l’air et de l’eau, de la prévention des risques et des nuisances, de la mixité sociale. C’est pourquoi, si le législateur a volontairement laissé une grande liberté à chaque équipe municipale pour définir le contenu et le degré de précision de son Padd, il a néanmoins fixé, au travers de l’article L 121-1 du code de l’urbanisme, un certain nombre d’objectifs que chaque commune devra respecter dans son Padd, sous peine de mettre en cause la légalité de l’ensemble du Plu et donc de prendre des risques en cas de recours devant un tribunal.

Premier objectif : le respect des grands équilibres à l’échelle du territoire. Equilibre entre la protection des espaces agricoles et naturels, le renouvellement urbain, c’est-à-dire la rénovation d’îlots et ou de quartiers existants à l’intérieur des zones urbanisées, et une extension urbaine maîtrisée. Il ne s’agit donc pas, comme on a pu l’entendre ici ou là, de manière parfois caricaturale, de dire que toute extension urbaine est proscrite et que dorénavant la seule solution pour construire sera de passer par la densification des quartiers existants. Il s’agit plutôt de promouvoir un mode d’évolution équilibré où l’accent n’est pas systématiquement mis sur l’extension urbaine, mais où sera aussi recherchée une certaine forme de densification, raisonnée et acceptée, en principe sur des secteurs qui s’y prêtent comme : autour des centres ville, près des gares, sur les sites de friches industrielles …

Le deuxième objectif est la protection des sites sensibles et d’une manière générale le souci de protéger les éléments qui influent sur la qualité de notre environnement : les milieux écologiques fragiles, la faune et la flore remarquables, la qualité de l’air, de l’eau, la protection des ressources du sol et du sous-sol. Le troisième objectif est la prévention des risques et la lutte contre les nuisances, notamment les nuisances sonores (limitations de la circulation automobile et développement des modes de déplacements alternatifs).

Le Padd au cœur de la concertation

Pour le Pos, la loi avait prévu que l’information et la concertation avec le public auraient lieu lors de l’enquête publique, c’est-à-dire en fin de procédure, juste avant l’approbation. D’où une revendication ancienne, de la part notamment des milieux associatifs, d’une concertation engagée beaucoup plus en amont, au moment où les grands choix se dessinent, où les projets sont encore à l’étude et non en fin de parcours, quand tout est pratiquement décidé. La loi SRU a placé le Padd au cœur de la concertation publique, en instaurant deux dispositions nouvelles. La première est l’obligation d’organiser un débat sur les orientations du Padd, en séance publique du conseil municipal, au moins deux mois avant le vote du projet de Plu. La seconde impose d’organiser une concertation publique avec les habitants, dès le début des études, puis de manière continue pendant toute la durée d’élaboration du Plu.

La loi a laissé à chaque commune la liberté de définir les modalités qu’elle entend adopter pour conduire cette concertation. Mais, par un moyen ou par un autre, chaque personne qui le souhaite doit pouvoir à tout moment prendre connaissance de l’état d’avancement du dossier et faire valoir ses observations. Les moyens le plus couramment employés sont les informations dans le bulletin municipal, la distribution de dépliants, les expositions ou réunions publiques, les sites Internet. En pratique, il est cependant difficile de mobiliser les habitants sur des sujets d’urbanisme, malgré tout assez techniques, surtout sur une période aussi longue (la durée moyenne d’élaboration d’un Plu est de 12 à 18 mois). Ce qui intéresse le plus le public, ce n’est pas le diagnostic car ils connaissent en général leur ville ou leur quartier, mais plutôt le Padd. Surtout quand il est accompagné d’orientations particulières qui présentent des orientations précises sur les secteurs de projets : c’est l’avenir de la commune qui est alors raconté avec des mots, des dessins et des images. De fait, la présentation du Padd au public constitue toujours le temps fort de la concertation. La plupart des élus ont parfaitement pris conscience de l’intérêt d’une concertation réussie. Elle permet de « tester » les projets auprès de l’opinion publique avant de prendre une décision définitive, ce qui donne plus de chance d’avoir, au final, un Plu accepté par la population et donc une prévention face aux risques de contentieux. Ainsi, autrefois teintée d’un gauchisme associatif plus ou moins subversif, la concertation est devenue plus qu’une obligation légale, un véritable mode de décision, non seulement subi, mais choisi par nombre d’équipes municipales, de droite comme de gauche. La concertation a eu pour autre avantage, peut-être plus inattendu, de contraindre les techniciens, professionnels de l’urbanisme, à sortir de leur jargon de spécialistes. Ils ont dû vite comprendre que pour être écouté et compris par le plus grand nombre, il fallait s’habituer à parler ou à écrire avec des mots simples, empruntés au langage courant.

Un premier bilan

Dès le départ, la perplexité était de mise dans les milieux professionnels sur la manière dont les communes allaient utiliser ce nouvel instrument et surtout sur le contenu qu’elles leur donneraient, compte tenu du caractère assez imprécis de la loi. Les premières impressions ont confirmé ce sentiment. Les Padd sortis il y a deux ou trois ans étaient souvent composés d’objectifs très généraux, exprimés sous la forme de slogans presque incantatoires et très consensuels : construire « une ville plus équilibrée et plus solidaire, améliorer la qualité de vie pour tous, protéger et mettre en valeur l’environnement, lutter contre la place de voiture… »Rien n’est en effet plus facile que de faire un Padd « poudre aux yeux », sans contenu réel. Il suffit de reprendre quelques phrases toutes faites et de les accompagner de schémas plus ou moins abstraits, en adoptant un graphisme à la mode, et le tour est joué.

Au fil du temps, cependant, et avec les cinq années d’expériences dont on dispose, l’impression qui prévaut est celle d’une vraie réussite. Les équipes municipales, sans distinction d’étiquette ou de couleur politique, ont en général bien compris la portée de ce nouvel outil. Elles ont sincèrement joué le jeu en exprimant dans leur Padd leur programme et leur véritable projet. Les Padd sont d’ailleurs souvent accompagnés d’orientations d’aménagement, qui sont de véritables zooms, sur les secteurs de projets avec des plans, des croquis, des images. Ils présentent ainsi concrètement les zones ou les quartiers qui seront protégés ; la localisation des futures opérations d’urbanisme. Ils prévoient combien de logements seront construits et à quel endroit ; les actions qui seront mises en œuvre pour le développement économique ; les équipements programmés pour les années à venir – crèche, centre de loisirs ; les nouvelles routes ou pistes cyclables en projet, etc.

Cet engagement ne va pas sans un certain courage, car pour une équipe municipale il est souvent plus facile, et parfois moins risqué, d’agir, d’annoncer et de réaliser des projets au coup par coup, sans être obligé de développer une vision globale et de s’engager sur un programme. Car le Padd n’est pas une simple déclaration d’intention, puisqu’il figure dans un document d’urbanisme réglementaire. Même s’il n’est pas directement opposable aux particuliers, il a une valeur juridique dans la mesure où il est traduit dans un plan de zonage et un règlement d’urbanisme qui, eux, sont opposables. Mais comme l’affirmait récemment un élu municipal, tout étonné, « finalement le Padd c’est le programme de notre prochain mandat » ou plus pragmatique, « en fait le Padd, c’est simple, c’est dire ce que l’on va faire, mais ensuite faire ce que l’on a dit ».

Bruno Schmit



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