Ceuta et Melilla, l’afflux d’Africains subsahariens devant cette enclave espagnole du Maroc, suivi de leur déportation par le gouvernement marocain, pose de façon dramatique la question de l’adéquation de la politique européenne de l’immigration, à un moment où la politique d’entrouverture des frontières aux besoins de main-d’œuvre commence à faire débat en Europe. En France, la politique des quotas (« immigration choisie », une politique « positive » de l’immigration disait Nicolas Sarkozy en juin 2005) afin de répondre aux pénuries structurelles de main-d’œuvre, fait l’objet d’affrontements. En Allemagne, l’instauration de permis à points, inspirée du modèle canadien, a vu le jour avec la mise en application de la loi de 2004, votée après plusieurs années de débats. En Italie, en Espagne et au Portugal, des accords bilatéraux et une politique sélective sont pratiqués aussi depuis plusieurs années selon les secteurs d’activité, notamment dans le travail saisonnier. Le Royaume Uni et l’Irlande profitent de leur système ultra libéral pour attirer à eux les élites et les qualifiés en début d’activité professionnelle.

Ce débat se situe dans un contexte européen confronté à trente ans de fermeture des frontières à l’immigration de travail salarié. Il s’agit là d’une situation d’exception au regard des grands pays d’immigration du monde, où l’on vote chaque année le nombre des immigrés appelés à entrer légalement, au titre du regroupement familial (Etats-Unis) ou d’une politique sélective de travail et d’installation (Canada et Australie).

La politique de fermeture des frontières en Europe était fondée sur une série de scénarios qui ne se sont pas produits. La fin d’une immigration de « bras », longtemps perçue comme temporaire alors que les familles s’installaient. Le retour des immigrés au pays, grâce à des politiques d’accompagnement et de réinsertion : elles ont échoué. La substitution de la main-d’œuvre nationale à la main-d’œuvre étrangère n’a pas eu lieu. La forte mobilité interne des Européens comparée à la faible pression sur les frontières externes de l’Europe : c’est l’inverse qui s’est produit, le co-développement comme alternative à la migration. Enfin l’amalgame entre immigration et terrorisme après le 11 septembre. Au début des années 1990, le tournant sécuritaire a été pris, l’immigration passant de la compétence des ministres du Travail à celle des ministres de l’Intérieur des pays européens, ainsi qu’à Bruxelles. La communautarisation progressive de la politique d’immigration et d’asile entre 1999 et 2004 a centré le débat sur l’unique objectif de la maîtrise des frontières extérieures de l’Europe et de la lutte contre l’immigration clandestine (sommets de Séville en 2002 et Thessalonique en 2003). Ainsi fut fondée l’Europe sécuritaire de Schengen, de Dublin I et de Dublin II, mêlant le terrorisme à la clandestinité, la délinquance à l’Islam sur fond de peur de l’invasion extérieure et de sentiment d’insécurité intérieure.

L’échec de la fermeture

L’immigration clandestine continue à arriver sur les frontières méridionales de l’Europe, avec plusieurs milliers de morts au large de Gibraltar, des déportations à Melilla et Ceuta, des camps à Malte ou en Libye. Les frontières terrestres, aux contrôles plus difficiles, ont fait de l’ex-Yougoslavie, de la Roumanie, de l’Albanie, des zones de passage et de transit pour d’autres destinations. Une économie du voyage s’est développée, avec des prix qui s’élèvent au fur et à mesure de la sophistication du contrôle et du développement de réseaux de passeurs, de prostitution et de mafias. Des migrants prêts à tout pour passer consacrent plusieurs années de leur vie à rembourser le prix de leur voyage en travaillant au noir. Malgré la pression exercée sur les pays de la nouvelle Europe pour mettre en œuvre l’« acquis Schengen » et sur les pays du Maghreb pour mieux contrôler leurs frontières extérieures et signer des accords de réadmission (les engageant à reprendre les illégaux ayant transité par leur territoire), l’attraction pour l’Europe ne s’est pas démentie. La mobilité s’est mondialisée et l’absence d’espoir est réelle de voir améliorer son avenir chez soi dans un nombre croissant de pays.

Des sans papiers continuent à vivre par milliers en Europe, dans l’attente d’hypothétiques régularisations. Ils témoignent de l’échec des politiques de fermeture et de gestion « à vue » de l’immigration. Ces personnes viennent grossir les rangs de l’esclavage moderne, dans des secteurs devenus des « niches ethniques » d’emplois comme les travaux domestiques, le textile, l’agriculture, la restauration et surtout le bâtiment. Privées du droit essentiel de vivre au grand jour, à la merci des contrôles d’identité et des reconductions à la frontière, elles sont pourtant tolérées parfois, quand les besoins de main-d’œuvre sont pressants. Car ces mesures ont un coût, financier, politique, diplomatique. Elles sont pratiquées de façon ciblée, de préférence vers des pays qui pèsent peu dans les relations internationales des États européens et s’effectuent souvent dans le non respect des droits de l’homme.

La crise profonde du droit d’asile est un autre effet pervers de la fermeture des frontières. Au début des années 80, 80 % des demandeurs obtenaient le statut de réfugié dans les pays européens, aujourd’hui à peine 20 %. La cause en est le changement de profil des demandeurs et la sévérité accrue pour apprécier les situations : des candidats collectifs (et non plus individuels), mêlant des raisons ethniques et culturelles, voire écologiques (la sécheresse) à leur profil politique, mais pour qui l’asile constitue le seul espoir d’entrer légalement sans papiers. Les Espagnols et Portugais du temps de Franco et de Salazar n’avaient pas besoin d’être demandeurs d’asile, ils pouvaient entrer comme travailleurs. Aujourd’hui il y a un engorgement de la demande, une difficulté à apprécier des causes mêlées, une image de tricheurs qui rejaillit sur tous, y compris ceux qui sont vraiment menacés chez eux et auxquels on refuse le titre de réfugié.

La fermeture des frontières a paradoxalement favorisé une sédentarisation aléatoire : ceux qui ont réussi à entrer ne peuvent plus circuler. La mobilité est bloquée alors qu’elle est un facteur d’échange et de développement. La suspension de l’immigration de travail a accéléré le regroupement familial et la détérioration de la situation dans les pays d’origine et la construction d’une Europe forteresse ont accéléré la tendance. A l’inverse, dans les pays d’Europe centrale et orientale, l’autorisation de circuler (accordée entre 1991 et 2001 selon les pays), s’est traduite par une installation dans la mobilité comme mode de vie, une inscription sur plusieurs espaces favorable à la construction de liens transnationaux et une double insertion positive.

La fermeture, enfin, a accru la fracture entre les rives nord et sud de la Méditerranée : une fracture démographique, politique, religieuse, économique, sociale, culturelle. Cette mer qui était un lieu traditionnel de passage, d’échange et d’influences réciproques, est devenue celui des voyages clandestins. La fermeture n’offre aucun espoir à ceux qui souhaitent se réaliser individuellement et apporter leurs compétences. Ceux-ci n’entretiennent parfois aucune allégeance à l’égard d’États et de régimes politiques auxquels ils ne doivent rien car ils ne leur offrent rien, le chômage, la corruption, les dérives autoritaires et identitaires aggravant les inégalités économiques et sociales.

Les enjeux d’une Europe en mouvement

Dans le même temps, l’Europe vieillit. La contradiction est criante avec le Sud de la Méditerranée, où 50 % de la population a moins de vingt-cinq ans et constitue une population de plus en plus urbanisée et scolarisée et où les élites sont formées en plus grand nombre que le marché du travail ne peut en absorber sur place. Le rapport des Nations unies de 2000 sur les migrations de remplacement, le discours de Kofi Annan au Parlement européen de juillet 2004, le Livre Vert européen de 2005 pointent cette contradiction entre la fermeture des frontières, les pénuries de main-d’œuvre, la nécessité de faire face à une concurrence mondialisée dans l’attraction des élites et l’urgence pour l’Europe d’accepter sa nouvelle identité de terre d’immigration, avec un déséquilibre entre actifs et inactifs et l’évolution de la pyramide des âges.

Pourtant, la frilosité est de règle. Un employeur ne peut embaucher un étranger non communautaire s’il ne fait pas la preuve de l’absence de concurrence locale, pour la même qualification, avec un national ou un Européen. Cette disposition a été transférée à l’échelon européen en 1994 sous le nom de « préférence européenne à l’emploi ». En France, même lorsqu’il n’y a aucun candidat, les services départementaux de l’emploi restent réticents à lever ce verrou. Les moyens d’ouverture ne sont utilisés que de manière exceptionnelle et concernent davantage l’entrée d’élites et de qualifiés que de bras, pourtant tout aussi convoités par les employeurs. Ainsi, une circulaire du ministère de l’Emploi et de la Solidarité de 1998 autorise l’embauche d’informaticiens étrangers et une autre en 2002 invite à regarder avec intérêt l’insertion professionnelle des diplômés étrangers dont le profil serait d’un intérêt technologique pour les entreprises françaises.

Le bilan de la fermeture des frontières à l’immigration de travail est lourd d’hypocrisie, d’immobilisme, d’atteintes aux droits de l’homme. Il est inadapté aux enjeux d’une Europe en mouvement comme aux aspirations des candidats à l’immigration dans les pays de départ.

Quelles solutions possibles ?

La politique des quotas est une solution. Elle consiste à définir à l’échelon régional, national ou européen les besoins de main-d’œuvre et les critères d’admission pour les nouveaux entrants, mêlant parfois des critères économiques (qualification) et culturels (compétence linguistique, potentiel d’intégration). L’Australie et le Canada, avec des permis à points selon l’adéquation du candidat aux critères requis, pratiquent cette politique, en privilégiant une immigration jeune, qualifiée, parlant l’une des langues du pays et déterminée à s’installer. L’Europe n’envisage cette solution que pour les élites et les plus qualifiés. Elle réserve aux moins diplômés le sort de sans papiers ou les voies détournées de la demande d’asile, du mariage ou du regroupement familial. On a l’impression que l’entrouverture des frontières est si difficile à faire admettre à l’opinion que les politiques se croient obligés de se taire sur les besoins de main-d’œuvre (non diplômée qualifiée et non qualifiée).

Une autre solution est la multiplication d’accords bilatéraux ou multilatéraux de main-d’œuvre avec des pays de départ ou de transit pour endiguer l’immigration clandestine et négocier la signature d’accords de réadmission. La formule a été appliquée à l’égard des pays d’Europe centrale et orientale (Peco) entre la chute du mur de Berlin et leur entrée dans l’Union européenne, en mai 2004. Elle est aujourd’hui en vigueur avec les nouveaux pays d’immigration et de transit sur la rive sud de la Méditerranée, au Maghreb. Il s’agit là d’une forme de délégation de compétence du contrôle des frontières, voire d’externationalisation de celles-ci : des camps au statut indéfini accompagnent souvent de telles mesures aux portes de l’Europe, sans aucune garantie quant aux conditions de vie ni de respect des droits de l’homme. Mais les accords bilatéraux sont une solution pour les secteurs où il y a un déficit de main-d’œuvre – agriculture, bâtiment, tourisme.

La levée de l’opposabilité de l’emploi, autre alternative, suppose une analyse et une description des besoins d’emploi. On ne dispose pas de données suffisantes sur ce point dans les statistiques, en France. Pour les plus qualifiés, le passage d’une carte d’étudiant à une carte de salarié est parcimonieusement accordé. Or la généralisation de la possibilité offerte aux étudiants qui ont trouvé un emploi stable de rester en devenant salariés serait un outil d’attraction des plus qualifiés. Pour les non communautaires qui veulent entrer directement sur le marché du travail, la levée de l’opposabilité est encore plus difficile s’il ne s’agit pas de spécialités particulièrement recherchées. On peut douter de la capacité des politiques publiques à recourir largement à cet instrument.

Arguments en faveur de l’ouverture

La nécessité pour l’Europe de ne pas rester à l’écart de la compétition mondiale n’appelle-t-elle pas une ouverture du marché du travail aux plus talentueux venus du monde entier ? Il s’agit là d’un enjeu majeur pour demain, qui concerne aussi les régions de départ aux populations nombreuses et sans emploi qu’elles ne peuvent structurellement pas employer, mêmes lorsqu’elles sont très qualifiées. De leur côté, les migrants sont les meilleurs acteurs du développement économique, politique et culturel dans leurs pays d’origine par leurs transferts de fonds, les modes de vie qu’ils introduisent, et les idées qu’ils font circuler. Des régions enclavées, des familles, des ascendants âgés s’« en sortent » grâce à la migration, non certes sans introduire une dépendance à l’égard de ces transferts et de leurs acteurs.

Ne gagnerait-on pas aussi à la transparence en affichant les besoins de l’économie, vis-à-vis des pays fournisseurs potentiels de main-d’œuvre et producteurs actuels de flux irréguliers ? Ce langage de vérité peut aider ces pays à mieux contrôler ces flux, favoriser un dialogue avec les pays du sud et offrir un espoir aux populations autre que les passeurs ou la demande d’asile qui se termine souvent par le sort de sans papiers.

Un troisième argument est celui de la lutte plus efficace contre les trafics de main-d’œuvre et le détournement de l’asile. L’économie du passage, à l’instar de la prohibition de l’alcool dans les Etats-Unis des années 30, se nourrit de la prohibition du passage des frontières. En offrant un autre moyen d’entrée légale, l’ouverture de l’immigration de travail permettrait de mieux respecter les droits de l’homme, bafoués par la dérive sécuritaire du contrôle des frontières.

Enfin, décider publiquement de l’immigration dont on a besoin peut aider les pays européens à la prise de conscience que l’immigration fait désormais partie de leur identité, une identité redéfinie en permanence par les nouveaux arrivants et non un produit fini où tout nouveau flux est vécu comme un traumatisme.

Inconvénients réels et faux semblants

Le premier inconvénient est l’accusation de pillage des cerveaux. Mais les pays de départ, qui « produisent » souvent plus de qualifiés qu’ils ne peuvent en absorber sur leurs marchés du travail, tendent aujourd’hui à abandonner ce discours tiers-mondiste au profit du réalisme. Ils mesurent les retombées positives de l’immigration en termes de transferts de fonds, qui contribuent loin devant l’aide publique au développement et à l’installation sur place d’entreprises privées à lutter contre la pauvreté. Le premier acteur du développement, c’est le migrant. En revanche, le risque de « gaspillage des cerveaux » n’est pas absent, à cause des déqualifications fréquentes des diplômés, de l’équivalence inégale des diplômes et des discriminations au travail.

D’autres arguments associatifs contre l’ouverture des frontières sont souvent justifiés par le fait que la reprise de l’immigration sans prendre en compte le chômage des nationaux et des étrangers installés de longue date, favorise une approche mercantile de l’immigration de main-d’œuvre. Elle introduit une concurrence inutile sur le marché de l’emploi pour les chômeurs, qui favorise de surcroît l’exploitation des nouveaux venus. Mais des niches d’emploi rendent le marché du travail très segmenté et les nationaux et étrangers installés de longue durée se trouvant au chômage ont peu de chances de solliciter les emplois occupés par les nouveaux arrivants les moins qualifiés. Les « 3D » (qui caractérisent les métiers considérés comme pénibles (difficult), sales (dirty), et dangereux) sont l’apanage des migrants les plus récents au statut illégal ou précaire.

Une troisième crainte tient à l’effet d’annonce provoqué par l’ouverture des frontières. Mais il en va de même des régularisations, qui imposent souvent des critères de durée de séjour, de travail ou de liens familiaux. L’expérience de l’ouverture des frontières à l’est, introduite dès 1991, deux ans après la chute du mur de Berlin, est instructive. Contrairement aux rumeurs d’alors sur une éventuelle « invasion », il n’y a pas eu de déferlement, car la liberté de circulation introduite peu à peu, d’abord pour les Tchèques, Slovaques, Hongrois et Polonais (accords de Visegrad) s’est soldée par une migration pendulaire sans installation durable. La Bulgarie, en 2000, et la Roumanie, en 2001, ont bénéficié de la liberté de circuler dans l’espace européen. La liberté de travail et d’installation ne sera accordée à tous ces pays que progressivement, au terme d’un système dit « 2+3+2 », établi pour chaque pays d’accueil ouest-européen : celui-ci devra justifier pendant deux ans pour chaque pays de départ est-européen, les raisons du maintien de l’opposabilité, et cette durée pourra être prolongée de trois ans, puis encore de deux ans, mais à condition de le justifier. Au bout de sept ans, tous les Peco bénéficieront de la liberté de travail et d’installation dans tous les pays de l’Union. Certes, à l’exception de la Pologne et de la Roumanie, ces pays n’ont qu’un faible potentiel migratoire. Mais on pourrait imaginer des mesures comparables à l’égard des pays du sud qui ont des liens étroits de part et d’autre de la Méditerranée, ce qui permettrait à leurs ressortissants de circuler davantage en s’installant moins souvent, car l’ouverture des frontières favorise la circulation tandis que la fermeture renforce la sédentarisation.

Reste l’argument des difficultés de l’intégration. Mais l’emploi et l’identité au travail qui l’accompagne sont le meilleur vecteur de celle-ci. L’absence de lien social, le communautarisme, le déclassement sont souvent liés à l’impossibilité de travailler légalement. Il en va ainsi des sans papiers, parfois définis comme « une immigration subie » alors qu’elle pourrait contribuer au marché du travail. Le maintien dans des centres d’accueil de demandeurs d’asile, pour ensuite les rendre dépendants des subsides publics, les ignorer ou les poursuivre comme clandestins, ne contribue pas à l’intégration tant désirée.

La politique de fermeture des frontières a fait long feu, après trente ans de fermeture. Toutes les grandes régions d’immigration du monde mènent une politique sélective. Pourquoi pas l’Europe ? Les messages brouillés ne peuvent servir l’accompagnement nécessaire d’un retournement des attitudes qui suppose que les décideurs fassent preuve de pédagogie, affrontent l’opinion publique et s’affranchissent de ceux qui tiennent le discours de l’insécurité, du protectionnisme et de l’intolérance. D’autres décisions en découlent, comme le rôle attribué au marché, la promotion d’une immigration hautement ou faiblement qualifiée, la priorité donnée à la migration de circulation, l’analyse des formes de compensation ou de redistribution, l’acceptation des liens des diasporas avec les pays d’origine, la définition des acteurs des politiques de développement, le sérieux accordé à l’établissement de partenariats.