L’intervention sociale est désormais confrontée à la question de sa territorialisation. Plus que jamais le citoyen lui-même est assigné à territoire. Et cela, d’autant plus qu’il est en difficulté sociale ou économique. On peut considérer cette nouvelle donne comme un simple moyen d’organisation. Mais d’aucuns veulent y voir davantage, à la limite une valeur en soi, à tout le moins un gage d’efficacité dans tous les registres et une cure pour la citoyenneté, qui est appelée à se revitaliser en se localisant toujours plus. L’action publique doit tourner le dos à l’État Léviathan, en s’engageant plus utilement dans la gouvernance, consacrant ainsi la mixité État-nation et territoires !

Ce n’est un secret pour personne, nous avons entrepris cette réforme d’envergure par volontarisme politique et non pour répondre à une forte demande d’émancipation des territoires. Certes, une demande latente a pu exister, comme pourrait en témoigner l’émergence des « pays » dans le monde rural (le pionnier en fut Le Méné près de Rennes, en 1965). Mais les tentatives indépendantistes, comme en Corse, continuent d’être réprimées. Dans un premier temps, au cours des années 80, la gauche a su briser une longue période d’impossible décentralisation. Puis, avec l’acte II, le gouvernement Raffarin l’a manifestement instrumentalisée comme jamais.

Entre dénonciateurs du dangereux « séisme » et soutiens inconditionnels à l’irréversible et tranquille révolution, la controverse n’est qu’à moitié ouverte. Nous avons davantage décortiqué et discuté le projet de Constitution européenne que notre propre décentralisation ! En réalité, l’évaluation critique est confisquée par certains cercles (revues, bureaux d’études spécialisés, grandes écoles, etc.). Les intervenants de terrain, bien obligés de s’y frotter au quotidien, ont plus de mal à aborder la philosophie politique de la décentralisation et ses implications. Pour beaucoup, cette réforme structurelle est surtout synonyme de nouvelles normes d’action plus souvent contraignantes que libératrices.

Genèse et enjeux oubliés

Notre tardive décentralisation s’explique par les tensions anciennes entre la province et Paris, les girondins et les jacobins 1. Plus près de nous, la rhétorique de la revanche des périphéries sur le centre a été consolidée dans divers clubs politiques et par certains spécialistes des organisations ou du  lien social, sur fond de principe de subsidiarité mal assimilé. Comme si la simple proximité physique pouvait servir d’alternative au contrat de citoyenneté ! Enfin, si la victoire de 1981 offrait une fenêtre d’opportunité politique à la gauche 2, c’était à condition d’agir vite. Et Gaston Defferre, ministre de l’Intérieur, incarnait aussi les grands notables provinciaux, principaux gagnants en l’espèce…

Durant les années 80, l’objectif affiché de la décentralisation était plus politique que social. Or le social était plus facile à transférer, pour des raisons idéologiques (le lien social, la démocratie…) autant que stratégiques, s’agissant notamment d’amortir le coût social de la crise par un changement d’échelle des politiques de gestion des populations en difficulté. Une orientation qui convenait évidemment au discours néo-libéral sur le désengagement de l’État. Bref, sur fond de démocratie locale, « le moins d’État » des uns s’est nourri du « plus de convivialité » des autres et réciproquement.

Il est entendu que la décentralisation favorise la démocratie représentative. Deux mécanismes essentiels s’en trouvent renforcés : d’une part, l’élu représentant face au citoyen électeur de son territoire, source et limite de sa légitimité politique et de sa représentativité ; d’autre part, le même élu employeur, voire entrepreneur local, face au même citoyen devenu usager et à ses « besoins de services », principe final de son action et source de sa légitimité gestionnaire. « Je gère mon département ou ma région comme une entreprise, confessent de nombreux élus locaux, de tous bords politiques » !

Mais cette réorientation de l’action publique se réalise au détriment de la démocratie sociale, dont l’État s’était longtemps fait le protecteur (administration consultative, paritarisme, cogestion, etc.). Chez les partenaires sociaux historiques et spécialement parmi les associations d’action sociale agissant par délégation, ce déplacement de légitimité crée des problèmes inédits d’ajustement, de re-contractualisation et de concurrence avec les nouveaux partenaires de la gouvernance territoriale (experts, bureau de conseil ou d’évaluation, ingénierie de gestion et autres acteurs bien rémunérés du marché des services à la décision).

Avant la décentralisation, les compétences étaient gérées de manière verticale et sectorielle par différents segments de l’appareil d’État. Avec la décentralisation, il était imaginé qu’elles s’intègreraient horizontalement dans des politiques transversales conduites sous l’autorité d’un exécutif local. Le département est devenu clairement chef de file depuis l’acte II 3. Mais l’approche globale annoncée a tardé à se réaliser, malgré la politique de la ville. Les enjeux sectoriels sont toujours présents (enfance, personnes âgées, handicapés, sécurité, etc.), plus concurrents entre eux qu’autrefois, en raison notamment des contraintes pesant sur les collectivités. Demeure la question de l’adéquation entre compétences et niveau territorial. Avec quels arguments solides, par exemple, l’option de confier l’aide sociale à l’enfance aux départements a-t-elle été prise et consolidée au fil des ans ? Les travailleurs sociaux en parlent quelquefois, n’étant certainement pas les plus mal placés pour évaluer la nouvelle donne, comme la Défenseure des enfants, à sa manière 4. On annonce aujourd’hui une loi cadre sur la protection de l’enfance, ce qui prouve qu’il ne suffit pas de décentraliser.

En application de l’excessif « qui paye décide » 5, c’est désormais via le budget départemental que se font bon nombre d’ajustements financiers et de régulations des modes d’intervention. Malgré des normes garanties par les administrations déconcentrées, les risques sont doubles : des effets de ciseaux sur la qualité de la prestation et des déséquilibres territoriaux accentués. Si bien que les inquiétudes des professionnels et des citoyens à ce sujet 6 rejoignent celles d’élus de plus en plus nombreux, inquiets devant le piège des transferts de compétences sans les moyens annoncés !

Le territoire en débat

Qu’est-ce qu’un territoire ? Les sciences sociales le définissent classiquement comme « ce qui articule un espace physique et un pouvoir politique » 7. Mais plusieurs approches contredisent cette problématique : l’approche communautaire, où le territoire ne serait qu’une sorte de terroir, « un substrat matériel, éternel et incriticable » 8 et l’approche technico-gestionnaire qui le réduit à l’espace de déploiement d’une politique ou d’un dispositif et donc le fragmente autant que de besoin.

Avec toutes ses ambiguïtés, le territoire est-il en train de devenir une source de légitimité alternative à l’étatisme pour tout ce qui concerne de près ou de loin l’action sociale, à l’exception (toute relative) des missions de souveraineté et, bien entendu, des actions caritatives qui idéalement ne s’autorisent que d’elles-mêmes ? Et en l’espèce, de quel territoire parle-t-on ? Des propositions circulent qui devraient être davantage discutées visant, par exemple, une meilleure reconnaissance du local. C’est l’interrogation audacieuse qui ressort du rapport intitulé Cohésion sociale et Territoires publié par le Commissariat général du Plan en 1997. Il affirme à titre de postulat : « ce qui peut rapprocher la cohésion sociale et le territoire, c’est la production de références collectives ». Il appelle à considérer « le système local d’acteurs comme corps intermédiaire », à ériger le territoire en « médiation institutionnalisée entre les citoyens et l’État » et à y faire basculer les légitimités de l’action pour y fonder la production des fameuses « références collectives » ! N’est-ce pas là la fin annoncée de la conception républicaine ?

Pour d’autres, le territoire incarne le rêve d’une société réconciliée et  pacifiée, où s’épanouit une « politique du sujet » et se développe naturellement la participation de tous, loin des antagonismes entre groupes d’intérêts et classes sociales. Ce nouvel idéalisme interroge évidemment les philosophies du social qui rendent possible et orientent tout travail du social, professionnalisé ou non 9. Est-ce réaliste et est-ce raisonnable, vu nos difficultés d’intégration et de lutte contre les inégalités, de sortir ainsi de la conception nationale et contraignante des solidarités ?

D’autres points de vue plus critiques montrent que la décentralisation à la française reste par bien des traits une déconcentration habillée de localisme, et cette ambiguïté expliquerait son inachèvement. On souligne aussi les risques d’un « corporatisme territorial » contre l’État-nation, qualifié encore d’« individualisme territorial possessif » 10, voire de « néo-féodalisation ». Au moins peut-on craindre que cette orientation ne soit source de beaucoup plus d’inégalités, d’autant plus difficiles à réduire qu’elles seraient institutionnalisées et même théorisées 11.

À cette norme territoriale encore bien incertaine, il faut ajouter les effets parfois dévastateurs de l’affrontement asymétrique au marché économique 12. La plupart des territoires manquent en effet de prises sur les problèmes les plus fondamentaux (l’emploi, le foncier, la sécurité, etc.). À l’exception de certaines métropoles, qui jouent directement l’Europe et le marché mondial par-dessus l’État-nation, les pouvoirs locaux restent trop faibles pour être en mesure de s’opposer aux pouvoirs économiques et médiatiques. L’État est un acteur bien mieux armé contre l’emprise des marchés qui ont été dans le passé plus contraints et moins agressifs. Les territoires sont beaucoup plus poreux, voire accueillants, au nom de l’élargissement de l’action publique à toutes les « bonnes volontés » ou à toutes les ressources. C’est particulièrement vrai dans la lutte contre les « exclusions », condamnée au traitement social du symptôme sans pouvoir remonter à sa source.

Dans le maquis de l’action publique

Si la plupart des acteurs et des observateurs peuvent apprécier l’argument de proximité, qui permet en théorie de mieux connaître et de mieux répondre aux besoins, beaucoup s’interrogent sur les effets pervers de cette louable orientation : la dispersion territoriale des compétences et des résultats de l’action, l’absence de visibilité globale entraînée par cette réforme… Qui sait aujourd’hui centralement, mais aussi partant de n’importe quel point du territoire, ce qui se passe en réalité en France, a fortiori dans les pays européens ? Qui contrôle les communications sur le front social ? Les médias font l’opinion à leur manière, les observatoires diffusent des résultats quantitatifs compactés, mais comment se nourrit notre culture commune du social, quand les professionnels sont disséminés, les syndicats affaiblis, les corps professionnels à la traîne et les congrès ou colloques de plus en plus chers et réservés à une élite ? Des efforts de communication sont certes réalisés dans de nombreux départements et communes, mais cette échelle ne suffit pas à créer la cohérence qu’on est en droit d’attendre.

Les acteurs de terrain s’interrogent aussi sur les conséquences de l’empilement des territoires. N’y a-t-il pas là une accumulation formelle assez inextricable, plus complexe encore que les financements croisés qu’on a voulu proscrire ? Nous avons créé une étonnante bureaucratie de la transversalité, de la participation et de la contractualisation généralisée (d’objectifs et de moyens) entre territoires et « partenaires », avec multiplication des réunions dites de consensus, procéduralisation des relations de travail et déclin des régulations professionnelles !

La connaissance beaucoup plus fine des populations et des territoires concernés entraîne aussi des risques de contrôle social accru et d’intrusion dans l’espace privé, congruents avec la montée en force du sentiment d’insécurité ! Sur le plan local, la réactivité est plus forte, mais ce peut être pour le meilleur comme pour le pire. D’autant que le droit, protecteur des personnes et régulateur des actions, ne procède jamais du local, mais au contraire de l’effort pour fédérer des situations dispersées et s’abstraire des contingences, même pressantes. Trop de territorialisation ne le permet pas, surtout quand régressent les moyens centraux dont nous disposons (comme les inspecteurs du travail).

Tout cela est-il plus ou moins efficace que la régulation administrative d’État ? Difficile d’y répondre. Mais ce mode de fonctionnement engendre aussi sa part de retards dans les décisions (sauf à se placer sous l’emprise de l’urgence et de la communication politique). Bon nombre de situations sociales visées stagnent, étant au mieux contenues, au pire aggravées. C’est criant pour la prévention de la délinquance juvénile et plus encore en matière de logement social.

Que disent aujourd’hui les intervenants sociaux de cette réforme ? Ils ne semblent montrer ni conviction forte, ni enthousiasme excessif, ni critique argumentée, ni rejet radical. Apparaît plutôt une sorte de résignation passive : le « faire avec » l’emporte, assorti d’un doute qui ne peut guère s’exprimer librement. Pour les uns, les élus sont devenus des employeurs (ce qui n’est pas leur première raison d’être !). Pour les autres, ils contrôlent les budgets et parfois les orientations techniques selon leurs choix partisans ; cela n’est conforme ni à la continuité ni à la neutralité du service public. S’ils ne sont guère de compétence, sauf exception, ils ont de la légitimité à revendre et certains en abusent. Est-ce vraiment mieux ?

Pour les plus entreprenants, dans l’action culturelle, sociale ou micro-économique (insertion, médiation, économie sociale), l’enchevêtrement des compétences et des dispositifs de financement est devenu un casse-tête informatisé. Et ils mesurent combien la démultiplication inutile des instances de concertation et de décision comme l’abus des plans de réorganisation masquent souvent une misère de la pensée sociale. Pour tous, c’est cependant une expérience du politique, comme ils n’en avaient jamais connu. Elle met à l’épreuve les trois principales légitimités qui les ont portées jusqu’ici. Combinées, la légitimité administrative, la légitimité associative et la légitimité professionnelle avaient en effet créé une économie générale acceptable eu égard aux objectifs et pratiques sociales en jeu, et permis un effort de connaissances.

Malgré la décentralisation, la France reste jacobine. Nos départements ne sont pas des petites principautés autonomes, même si certains tentent de s’en donner les attributs. Nous ne sommes pas devenus une république fédérale et le consensus reste fort pour le refuser. Au demeurant, les hommes politiques l’ont compris, qui cumulent les mandats, se font élire ici et là, de manière à garder un pied à Paris et l’autre dans les territoires. Quelle est la rationalité d’ensemble de cette politique structurelle lourde de conséquences ? Le cadre territorial devenu pluriel sert-il mieux l’intégration sociale et l’ensemble des exigences du « faire société » ? Avons-nous eu raison de transférer autant de compétences sociales aux seuls départements ? Comment évaluer tout cela ex-post ? On a abondamment écrit que l’État ne se serait dessaisi de ses compétences que pour optimiser les dispositifs, les rendre plus efficients aux services des personnes les plus en difficulté ? Comment prouver que cet objectif était bien réel et qu’il aurait été atteint ? Il serait temps d’avoir un débat sérieux, au-delà des seuls résultats budgétaires, sur le choix de territorialiser un maximum de compétences sociales, de l’avoir fait en pleine période de changement dans le mode de production et d’attaques frontales contre la conception française de la République et le modèle social qu’elle a permis ?

Jusqu’à ce jour, la décentralisation, difficilement récusable dans son essence démocratique, a été incapable de contrer ces processus dans sa mise en œuvre. Il faut donc aussi redéfinir, avec tous les acteurs concernés, les espaces territoriaux d’organisation les plus pertinents et surtout re-légitimer les stratégies intermédiaires et les contre-pouvoirs indispensables : les institutions et les professions 13, le droit du travail et celui de la vie quotidienne, sans jamais le réduire au seul droit de tirage des usagers ou à une participation formelle, souvent complaisante...