La démocratie locale en est encore au stade de l’expérimentation. Un regard sur les dispositifs de participation.

Comme il est tentant de séparer le bon grain de l’ivraie ! Réflexe habituel, auquel chacun succombe de temps en temps. Il s’agit de déterminer ce qui « va dans le bon sens » et ce qui est rétrograde, ce qui est de la poudre aux yeux et ce qui est véritable, sincère… Nous parlons des expériences de « démocratisation de la démocratie », c’est-à-dire de l’introduction du délibératif et du participatif dans un système politique fondé sur une sur-représentation de la représentation. Mais le réflexe vaut pour toutes les expériences de la vie sociale. Outre qu’il est aisé de se contenter de quelques critères manichéens pour séparer les gentils du renouveau démocratique et l’axe du mal de la sclérose notabiliaire, la typologie des expériences participatives locales reste un exercice ardu.

Le paradoxe est là, qui fait de la démocratie participative une organisation sociale vieille de plusieurs millénaires et un système politique contemporain émergent, voire révolutionnaire. Elle en a toutes les composantes : brouillonne, en mutation constante et rapide, épidermique, mal comprise et mal bornée… Chaque acteur en développe sa définition, si possible avec des mots-valises, des zones d’ombre et des ambiguïtés qui s’avéreront bien pratiques quand il faudra mettre en application et rendre compte, par exemple devant des électeurs. Ces savantes confusions n’aident pas à faire avancer un mouvement global, si ce n’est unifié, du moins cohérent.

Même « là » où la démocratie participative bénéficie d’une définition partagée, localement ou sectoriellement, et d’un champ d’application précis, ses modes de fonctionnement, et surtout son inscription institutionnelle, restent bien souvent au niveau de l’expérimentation ; on s’y essaie, on la teste [1]. D’où une multiplicité de pratiques, d’objectifs, de critères d’évaluation, de changements d’orientation permanents au gré d’alternances d’acteurs (civiques, techniques, politiques) non tenus par une institutionnalisation à la fois attendue et redoutée et, au final, toujours repoussée.

De l’information à la participation

Tentons tout de même l’exercice ; quels sont les critères pour juger d’une expérience locale de participation au système politique ?

Le premier, le plus évident, se rattache aux réalisations concrètes conduites par une procédure de concertation : le travail avec la population a-t-il, oui ou non, engendré des modifications sensibles du projet mis en discussion ? On peut parier que, dans la durée, une instance qui ne modifie jamais rien est une instance qui ne pourra jamais rien modifier. Le second est plus discret, mais à peine. Il a trait aux temps de l’instance. Un agenda 21 [2] « participatif » élaboré en trois mois, une commission extra-municipale qui règle le problème de la politique jeunesse en deux réunions, un conseil de quartier qui revisite un Plan local d’urbanisme en une séance… tout cela n’est pas sérieux. Les citoyens, « convoqués » pour travailler dans l’urgence, savent souvent immédiatement que le pouvoir local fait ainsi plus œuvre de communication politique que de concertation ou de participation. « Concertation », « participation »… voici un autre critère, qui apparaît en filigrane derrière les mots : celui d’une typologie usuelle des instances et dispositifs locaux.

Une première échelle à quatre barreaux a souvent été avancée pour caractériser le « degré » de participation d’une expérience ou d’une instance locale : information, consultation, concertation, participation [3]. Le long de cet axe, le partage du pouvoir va croissant et l’intérêt des populations d’autant [4]. L’utilité de cette classification a été réelle, elle l’est moins aujourd’hui. Dans le contexte d’une absence complète de reconnaissance de la nécessité de participation populaire, quand les édiles locaux pensaient encore que l’information de la population pouvait nuire à la tranquillité des élus, que les grands projets ne concernaient que les grands hommes ou que l’urbanisme n’était affaire que d’urbanistes (et de visionnaires politiques), décliner la participation « par le dessous », c’est-à-dire en commençant par ce qui est moins le BA-ba de la participation que son préalable (les trois premiers degrés), n’était pas inutile. Mais, aujourd’hui, alors que la démocratie participative progresse (au moins dans les discours, mais pas seulement), cette insistance peut devenir contre-productive. Certes, l’information est indispensable à la pédagogie de la participation ; mais elle est plus sûrement un droit civique, souvent opposable. Il ne s’agit pas d’expérience ou d’innovation, mais de la concrétisation et de l’amélioration d’un droit.

La consultation [5] , et la concertation [6] sont porteuses de plus d’innovations, surtout cette dernière. Elles s’inscrivent, progressivement, dans une certaine institutionnalisation (enquêtes publiques, commissions extra-municipales, conseils de quartier, etc.). Ainsi peut-on leur permettre de suivre leur trajectoire propre et éviter que leurs limites structurelles (par rapport au partage du pouvoir et au processus de prise de décision) ne gênent l’application de véritables expériences de participation et de démocratie délibérative. Autrement dit, enregistrer des avancées dans les basses couches de la participation invite aussi à se recentrer sur le haut du panier pour accélérer le renouveau de la démocratie.

Tennis ou jokari ?

Pierre Servain, qui a étudié les instances de concertation de Saint-Ouen (Seine-Saint-Denis), ne dit pas autre chose quand il affirme que la différence entre information, consultation et concertation peut être éminemment démagogique, quand les mêmes pratiques de non-transparence, de règles implicites et non partagées s’appliquent aux espaces caractérisés sous ces trois termes, sans rupture fondamentale [7]. Il propose donc une séparation plus radicale, entre d’un côté les instances qui relèvent de règles « implicites et non discutées », qui engendrent « des motivations divergentes et dysfonctionnelles des acteurs participants », et de l’autre, les instances démocratiques de coopération ou de participation où, quel que soit le niveau de partage de pouvoir, la place et la responsabilité de chaque acteur est discutée, négociée, partagée et finalement formalisée.

Telle est donc la question à se poser : tous les « participants » à une instance participative maîtrisent-ils les tenants et les aboutissants de l’expérience ? Comment chacun contrôle-t-il le processus décisionnel ? Les règles du débat sont-elles construites ensemble par les membres de l’instance (dont le pouvoir local, représenté par les élus, et les techniciens), formalisées et opposables à tous les partenaires ? Prenons une image, infantile et caricaturale, d’une expérience locale de participation. Comme dans l’évaluation d’un partenariat, il faut s’imaginer le lien entre les « participants » et ceux qui sont censés « faire participer », le pouvoir local. Cette image est celle de l’élu, en tenue de sport, derrière le filet sur un terrain de tennis ; de l’autre côté, le « participant ». Chacun a sa raquette, et la balle symbolise la décision. Renvoyée de l’un à l’autre, elle prend une trajectoire forcément originale qui va lui donner sa saveur et son contenu. Imaginons deux cas : soit l’élu utilise une raquette et une balle de tennis, et construit le point avec son partenaire de jeu ; soit il joue au jokari, gardant l’élastique qui relie la balle à sa raquette. Son « partenaire » voit la balle aller et venir, mais ne peut pas porter de coup qui ait de réelles conséquences sur l’échange.

Le prix du partenariat

Le premier critère d’évaluation que l’observateur pressé voudrait pouvoir utiliser, pour juger d’une instance participative locale, est d’ailleurs souvent celui-ci : les élus sont-ils sincères ? Chacun cherche le fil du jokari… Malheureusement, le critère est à la fois difficile à invoquer et peut-être pas aussi pertinent qu’à première vue. Bien sûr, le degré d’autonomie des membres de l’instance de participation est extrêmement important. Cela passe, nous l’avons signalé, par la possibilité de déterminer ses propres règles de fonctionnement, et par une vision claire de l’ensemble du processus de décision ; mais aussi par des moyens matériels, humains et même institutionnels : secrétariat, formation, expertise, budget, communication dans la presse municipale, accès à l’ordre du jour de l’assemblée délibérative locale, aux documents officiels et études préparatoires, visibilité dans le système politique local, etc. C’est cette autonomie, et la conscience qu’en ont les acteurs, dans une relation par ailleurs formalisée et précise avec le pouvoir, qui donne l’intérêt même de la participation. C’est le prix de l’altérité, et de la relation partenariale. Les réunions de conseils municipaux ne sont souvent que des chambres d’enregistrement atones pour la majorité et des lieux de vaines gesticulations pour l’opposition. Faire des instances participatives des sous-conseils municipaux déconcentrés et aseptisés ne relève au mieux que d’une logique d’hypertrophie administrative, au pire de l’instrumentalisation politique pure et simple. Pour autant, une instance politique se révèle aussi une matière vivante, qui résiste à son destin et sait subvertir une intention originelle politique peu progressiste. On a vu des expériences locales où l’élu ouvre la porte en pensant guider tout le monde tranquillement vers le placard, mais où les nouveaux entrants se disséminent dans tous les couloirs, résistent à la pression et bataillent fermement, de l’intérieur, pour gagner l’autonomie de leur nouvelle instance et son pouvoir d’action.

Telle est l’autre leçon de la participation : en ouvrant l’espace public à de nouvelles catégories d’acteurs, considérés jusque là seulement comme « usagers », voire « électeurs », ou pire, « contribuables » ou « bénéficiaires », elle ouvre le champ des possibles. En cela, elle est difficilement planifiable. De là vient toute sa richesse, et le caractère d’urgence du besoin que nous avons de sa mise en œuvre, tant les réponses et les acteurs politiques classiques sont aujourd’hui dans l’incapacité de faire face aux enjeux auxquels nous sommes confrontés. C’est aussi pour cela qu’elle effraie (par nature, le gestionnaire, surtout celui qui rend des comptes à des électeurs, a peur de ce qu’il assimile à l’inconnu…). Mais n’est-il pas étrange d’observer combien des pans entiers de la gestion de notre société peuvent être ouverts à de nouveaux acteurs économiques (privatisation, déréglementations, etc.), tandis que l’ouverture vers les nouveaux acteurs civiques fait peur ? « On ne peut pas accueillir toute la participation du monde », aurait peut-être dit en son temps un ancien Premier ministre…


1 / Voir « La participation, du laboratoire à la société », par François Hannoyer et Nicolas Leblanc, dans « Expérimentations sociales, attention chantier », revue Territoires n° 447, avril 2004.
2 / L’Agenda 21, littéralement « ce qui doit être fait pour le XXIe siècle », est une proposition complémentaire de la déclaration générale du sommet de Rio de juin 1992. Décliné localement, c’est à la fois un document stratégique et la participation à son élaboration. Complexe, il traduit un projet de développement durable pour un territoire, décliné en programmes d’actions à évaluer régulièrement. Ses enjeux sont l’aménagement de l’espace, l’écogestion des ressources naturelles, le développement, l’énergie, les déplacements, les déchets, l’accessibilité aux équipements et services…
3 / Cette échelle simplifiée s’inscrit en filiation d’une plus ancienne, due à S. Arnstein ( Journal of the American institute of planners n° 35-4, 1969, p. 216-224.). Ce sociologue de l’école de Chicago présente 8 degrés : 1- totale manipulation de la population par les pouvoirs, 2- système assistanciel distributif, appliqué à des populations tenues dans un état de passivité, 3- information, 4- consultation, 5- conciliation, 6- association, 7- délégation de pouvoir, 8- contrôle par les citoyens. Cité par Georges Gontcharoff, dans La reprise en main de la politique par les citoyens ou la démocratie locale participative, Adels, 2001, p. 34-46
4 / Voir notamment « Ne pas jouer sur les mots », dans « Politique de participation et participation au politique, les habitants dans la décision locale », revue Territoires n° 399 bis, octobre 1999.
5 / Consultation : le pouvoir recueille l’avis de non-décideurs sur une question qu’il a construite, et tient compte ou non de cet avis.
6 / Concertation : « construire ensemble ». Le pouvoir local et des non-décideurs travaillent ensemble, sur une certaine durée, à élaborer la réponse à une question construite par le pouvoir local, qui tient compte ou non de cette concertation.
7 / « Information, consultation, concertation : une différenciation démagogique », Pierre Servain, dans Territoires, cahier 1, n° 435, février 2003.



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