Projet – Quand avez-vous intégré le Conseil d’État, et pourquoi avoir choisi ce grand corps de l’État plutôt qu’un autre ?

Bernard Stirn – Je suis entré au Conseil d’État le 1er juin 1976, immédiatement à ma sortie de l’Éna, sans hésiter un instant puisque j’en avais la possibilité. Ce choix fut très naturel et n’a pas provoqué de débat avec moi-même : j’étais plus porté vers l’administration générale des choses que vers les questions économiques ou financières, la nature du travail me plaisait a priori et le rôle juridique du Conseil dans les institutions françaises correspondait à ma vocation profonde. Même si, en sortant de l’Éna, on n’a pas une idée précise de ce que représente tel ou tel cursus, ni de la spécialisation que l’on souhaite, il s’agissait dans mon cas de la bonne voie.

J’ai ensuite suivi dans le corps le parcours classique, qui se déroule en trois grades : auditeur d’abord, puis maître des requêtes pendant une douzaine d’années, avant de devenir conseiller d’État. Mais plus que l’avancement de grade, importe la variété des carrières possibles. Tout d’abord, on peut, comme moi-même, faire l’essentiel de sa carrière à l’intérieur du corps ; on peut aussi travailler en alternance à l’intérieur et à l’extérieur du Conseil, dans les mêmes proportions ; on peut enfin faire l’essentiel de sa carrière en détachement. En ce qui me concerne, je ne suis sorti du Conseil d’État qu’entre le printemps 1983 et juin 1984 pour être directeur de cabinet de Roger-Gérard Schwartzenberg, secrétaire d’État auprès du ministre de l’Éducation nationale.

Mais il faut préciser qu’à l’intérieur même du Conseil, on peut remplir des missions variées. J’ai occupé d’abord les fonctions de rapporteur à la section du contentieux, puis celles de commissaire du gouvernement, pendant trois ans avant mon passage rue de Grenelle et  à nouveau durant sept ans. J’ai ensuite été secrétaire général du Conseil d’État de 1991 à 1995, ayant la responsabilité, sous l’autorité du vice-président du Conseil d’État, de l’administration de la maison (carrière des collègues, personnel, budget, locaux) ainsi que la gestion des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel. Puis j’ai partagé mon temps – comme la plupart d’entre nous – entre la section du contentieux et une section administrative, dans mon cas celle des travaux publics, avant de devenir président de la 7e sous-section de la section du contentieux, et aujourd’hui président adjoint de cette section. Parallèlement, j’enseigne le droit public à l’Institut d’études politiques de Paris, et je coordonne les enseignements juridiques de l’École nationale d’administration : ces activités s’accompagnent d’un travail de publication. Depuis trois ans, je préside par ailleurs le Conseil d’administration de l’Opéra national de Paris. Cette participation à la vie d’un grand établissement culturel public m’intéresse profondément et m’apporte beaucoup.

Projet – Quelle est la part de ceux qui travaillent à l’intérieur et des membres en disponibilité ?

Bernard Stirn – Sur les trois cents membres du Conseil d’État (tous grades confondus), une centaine environ occupent à l’extérieur des postes très variés : dans les ministères, au sein des administrations publiques, avant de revenir au Conseil. Il en résulte une richesse, collégiale plus qu’individuelle, qui donne au Conseil d’État une partie de sa force. Autre source de diversité d’expériences, le recrutement : les auditeurs sont recrutés par concours, intégré depuis 1945 à celui de l’Éna, à la sortie de laquelle, chaque année, cinq à six postes d’auditeur au Conseil d’État sont proposés aux élèves. Mais il existe aussi « le tour extérieur » : un maître des requêtes sur quatre et un conseiller d’État sur trois, nommés par le gouvernement, viennent d’horizons variés (un  préfet, un ambassadeur, un médecin, un avocat ou un chef d’État-major des Armées…). Cette composition accroît encore la diversité des expériences.

Projet – Mais alors, qu’est-ce que ce lieu étrange, ce tribunal dont les membres ne sont pas tous juges, contrairement aux membres de la Cour de Cassation ? Et si le Conseil dit le droit de façon décisive, de quelle manière invente-t-il son application à des questions nouvelles pour tenir compte de circonstances inédites ?

Bernard Stirn – Il y a plusieurs réponses à cette question. Tout d’abord, le Conseil d’État est une juridiction suprême, mais il est aussi conseil du gouvernement. Le volet juridictionnel demande une formation solide et les membres du Conseil qui y font toute leur carrière acquièrent une armature technique suffisante pour organiser le travail contentieux. De plus, et je crois cet élément très important, le Conseil est une extraordinaire école qui a une très grande force d’intégration : chaque année, entre ceux qui reviennent d’un détachement parfois long à l’extérieur, les cinq ou six nouveaux auditeurs, les collègues nommés au tour extérieur, la « population » du Palais Royal se renouvelle ; on se rassemble et on travaille ensemble, et très vite les nouveaux venus se sentent appartenir à ce grand corps.

Deux mots caractérisent ce lieu : la durée et l’équilibre. Je m’explique. On ne peut comprendre le Conseil d’État sans tenir compte de la longue histoire. Créé sous sa forme moderne par Bonaparte et la Constitution de l’an VIII, il est l’héritier du Conseil du Roi qui, sous Philippe le Bel, comprenait déjà des conseillers d’État et des maîtres des requêtes. La nouveauté héritée de la Révolution était le concours d’auditeur, qui, conformément aux principes de la Déclaration des droits de l’homme, assurait l’égalité d’accès aux emplois publics et élargissait le recrutement des membres. La jurisprudence s’inscrit dans cette durée.

L’équilibre est la seconde caractéristique de l’institution : équilibre entre le passé et le présent, entre la fidélité aux racines et l’adaptation aux circonstances nouvelles, équilibre entre les prérogatives de la puissance publique et les droits du citoyen. Il s’agit aussi bien de faciliter l’action administrative et lui donner des moyens d’action que de procurer aux individus des voies de recours face à la puissance publique.

Le contentieux administratif est d’une grande variété. Tous les actes des autorités publiques, du garde champêtre au Président de la République, peuvent être attaqués. Tout dommage causé par l’administration ouvre droit à réparation. Les recours des citoyens contre l’administration commencent habituellement au tribunal administratif, mais les décrets et arrêtés du Premier ministre ou du Président de la République sont attaqués directement devant le Conseil d’État. Les recours individuels ou collectifs en matière de droits pour les étrangers, de responsabilité, de contestation de résultats électoraux, de défense de l’environnement face à un projet, de discussion par le contribuable de ses impôts… représentent la matière première de la jurisprudence.

Les années récentes ont vu une redéfinition de la hiérarchie juridique en fonction des textes internationaux, en particulier du droit européen (droit communautaire et Convention européenne des droits de l’homme) : un rôle nouveau est confié au juge administratif, qui compare la loi aux normes supérieures que sont tous les traités internationaux.

On constate aussi un développement des notions de responsabilité, en matière médicale et hospitalière par exemple. La faute en matière de traitement n’est plus définie comme il y a vingt ans ; l’exigence du public vis-à-vis de la médecine s’accroît. Le droit est en la matière à l’écoute de la société.

Dernier exemple d’évolution : le souci d’avoir des procédures plus rapides est à l’origine de la loi du 30 janvier 2000 qui a mis en place la procédure de référé. Alors que la procédure ordinaire dure en moyenne un an, cette procédure de référé permet, par exemple, de bloquer ou de censurer en quelques jours une décision municipale de « couvre-feu » pour les enfants contraire aux libertés publiques, ou de vérifier la conformité des dates d’ouverture de la chasse aux exigences européennes.

Un important effort a été accompli pour réduire les délais et renforcer l’effectivité des résultats des juridictions administratives, alors que le nombre d’affaires à juger augmente considérablement. Les tribunaux administratifs reçoivent plus de 120 000 requêtes par an. Le délai moyen pour les traiter, qui se réduit malgré l’augmentation des flux, est de 19 mois. Pour les cours administratives d’appel, on vise à obtenir, d’ici cinq ans, un délai de 12 mois. Au Conseil d’État, la masse de dossiers demande en moyenne un an pour être traitée. Il y a quinze ans, le délai était plutôt de trois ans !

Projet – Quelle que soit la procédure, le fonctionnement  de ces tribunaux est cependant différent de la justice « ordinaire », en particulier de la justice pénale, si l’on se place sur le plan du débat public…

Bernard Stirn – C’est ce que l’on croit, mais ce n’est pas tout à fait vrai. Il s’agit, comme pour tout acte de ce type, d’une procédure contradictoire au cours de laquelle chacune des parties, qui a eu accès au dossier, peut connaître ce qu’avancent les autres. Mais il est vrai que l’écrit tient une place plus importante que l’oral dans les juridictions administratives. Sur 10000 affaires jugées chaque année, il est vrai qu’une dizaine seulement sont l’occasion d’une plaidoirie d’avocat. En général, celui-ci donne seulement un avis écrit. Mais au total, si l’on regarde ce qui se passe dans les grandes cours suprêmes du monde, la Cour de Cassation comme la Cour suprême américaine, les débats sont aussi  plus écrits qu’oraux.

Les audiences sont publiques. Tous les lundi, mercredi et vendredi à 14 heures, il y a séance du contentieux et, parfois, le public est nombreux. Le commissaire du gouvernement – membre de la juridiction qui a la même indépendance que ses collègues – s’exprime en public et il n’est pas rare qu’à l’issue de l’audience publique, l’avocat du requérant produise une note en délibéré inspirée par les propos du commissaire du gouvernement. Dans la procédure en référé, il y a plus d’oralité, car l’instruction se poursuit à l’audience. Le juge dirige les débats oraux et on essaie d’y rapprocher les points de vue des deux parties.

Projet – Venons-en au second rôle du Conseil d’État, qui est de conseiller le gouvernement dans son action. Quelle est l’importance de ce rôle ?

Bernard Stirn – Il s’agit là de donner des avis au gouvernement, principalement sur les textes (lois, ordonnances, décrets en Conseil d’État) et certaine décisions, notamment de grand projets d’équipement. Le gouvernement est obligé de recueillir l’avis du Conseil, mais non de le suivre. Par ailleurs, deux ou trois rapports ou études, de caractère général, sont produits chaque année à l’initiative de l’un ou de l’autre. Cela totalise entre 2000 et 3000 consultations annuelles. En outre, de dix à trente fois par an, le gouvernement interroge le Conseil d’État sans qu’un texte soit concerné.

On peut dire d’abord que le Conseil d’État, tel l’Académie française de l’administration, s’interroge sur la mise en forme et la bonne écriture des textes gouvernementaux. Ensuite, il s’intéresse bien sûr à leur régularité juridique, c’est-à-dire au respect des normes supérieures. Le dernier point d’interrogation – peut-être le plus important – concerne l’opportunité ou la sagesse des projets du gouvernement non du point de vue politique mais du point de vue de la bonne administration : leur utilité, leur coût, leur cohérence… En général, les avis du Conseil d’État sont toujours suivis par le gouvernement en ce qui concerne la rédaction et pratiquement toujours en ce qui concerne la régularité juridique. Concernant les aspects d’opportunité, les marges d’appréciation sont plus larges. Mais, en réalité, il y a une préparation commune des textes, une réécriture destinée à améliorer le processus de décision, et c’est la raison pour laquelle ce travail a beaucoup de poids. Je ne crois pas que ce rôle soit paradoxal ; il le serait si les membres du Conseil d’État étaient à la fois juge et partie, ce qui n’est bien sûr pas le cas. En réalité, les deux missions du Conseil se renforcent mutuellement : la bonne connaissance de l’administration par les juges est un atout pour juger tandis que l’expérience juridique apporte la sécurité pour donner un avis sur un texte.

Cette double fonction, originale, est un signe de renforcement de l’État de droit. Dans de nombreux pays européens, existe un Conseil d’État qui a cette double activité : en Belgique, en Italie, en Grèce, aux Pays-Bas. En Allemagne, il existe une juridiction administrative, mais elle n’a qu’une activité juridictionnelle. Ce n’est d’ailleurs pas seulement avec les institutions voisines que nous avons des liens. Nous entretenons bien sûr des relations avec les autres Conseils d’État, en particulier italien et belge. Mais, alors que nos institutions sont très différentes, nos relations sont étroites avec les Britanniques ; en effet, la Chambre des Lords possède une commission judiciaire qui travaille selon les mêmes principes que nous, et les droits convergent.

Projet – Justement, l’élaboration d’un droit européen se fait largement dans les Cours européennes. Comment y participez-vous et quelle est l’importance des traditions juridiques locales ?

Bernard Stirn – Il est vrai que les pays européens ont des traditions différentes, mais il ont aussi de grands principes en commun (État de droit, exercice des libertés publiques…) : n’oublions pas que 44 pays adhèrent à la Convention européenne des droits de l’homme. En même temps, un droit européen s’élabore, qui repose sur les droits nationaux : chacun apporte sa pierre à l’édifice commun. En outre, le droit européen est appliqué par des juridictions nationales, et les juges nationaux sont donc renforcés par l’Europe.

Un exemple de la collaboration étroite entre cours : il y a quelques semaines, une décision du Conseil d’État rendue en référé a cité une décision de la High Court britannique statuant à propos d’une directive communautaire dont la validité était remise en cause. Le juge des référés indique qu’il a les mêmes doutes que le juge de la High Court britannique et qu’il suspend la décision prise en France jusqu’à ce que la Cour de justice des Communautés européennes ait répondu à la question posée par la juridiction britannique. Je pense que de tels liens vont encore se développer dans l’avenir.

Projet – Quelle proportion de membres du Conseil d’État travaille au contentieux ou dans les sections administratives ? Laquelle est la plus délicate ?

Bernard Stirn – Il y a, à côté du contentieux, quatre sections administratives, finances, intérieur, sociale et travaux publics. S’y ajoute la section du rapport et des études, qui prépare le rapport annuel et entreprend les études de caractère général. Les textes les plus importants, notamment tous les projets de loi ou d’ordonnance, sont discutés, après un premier examen en section, par l’assemblée générale qui siège, soit en assemblée plénière, soit en assemblée ordinaire (35 conseillers). Les membres du Conseil sont affectés en général au contentieux et à l’une des autres sections administratives ; ils changent parfois de section, mais rien n’est rigide en ce domaine. Aucune section n’est plus délicate qu’une autre, même si chacune a ses particularités.

Dans l’action consultative, le Conseil est un rouage indépendant du processus de décision gouvernemental et non un corps de contrôle qui chercherait à mettre en évidence des erreurs. Il cherche, en dialogue avec le gouvernement, la meilleure solution.

Pour terminer, je voudrais ajouter un point sur le dialogue des juges. Nous ne sommes pas dans un monde où un juge statue tout seul. Au niveau national, le Conseil d’État, outre ses liens traditionnels avec la Cour de cassation, dialogue constamment avec le Conseil constitutionnel, tandis que vis-à-vis de l’administration, le juge pénal, d’une part, les juridictions administratives spécialisées que sont les juridictions financières, d’autre part, jouent un rôle croissant. Dans le cadre européen, un dialogue nourri s’est établi avec la Cour de justice des communautés européennes, puis la Cour européenne des droits de l’homme, et les liens se renforcent avec les cours souveraines nationales. Dans l’avenir, il en ira sans doute de même avec les juridictions internationales, organe de règlement de l’Omc ou cour pénale internationale. Dans ce monde où le droit se dit à plusieurs voix, les juridictions se renforcent en s’écoutant mutuellement.