Régions et agglomérations se mobilisent. Reste à l’état à devenir le garant de l’efficacité et de la transparence de cet engagement

L’implication des territoires, – régions, départements, communautés d’agglomération – constitue aujourd’hui un des maillons essentiels de la politique de l’emploi. Depuis les années 80, l’action publique a changé d’orientation : destinée auparavant à accompagner la croissance et à diminuer les inégalités d’accès à l’emploi, elle est devenue réparatrice. Dans ce mouvement, elle s’est territorialisée : elle appelle la mobilisation des acteurs locaux, en particulier dans une phase de mutation profonde de l’industrie française, avec d’importantes disparités entre les bassins d’emploi. Le territoire « pertinent » est sans doute de taille relativement modeste, inférieure à celle d’un département mais supérieure à celle d’une agglomération. Pour autant, ce mouvement de décentralisation des politiques de l’emploi n’est pas une panacée.

Une mutation profonde

Au sortir de la guerre de 1939-45, dans une période de croissance économique, l’Etat s’est doté de moyens pour accompagner les évolutions du paysage industriel. Il ambitionnait ainsi de réduire les inégalités du marché du travail. Il a constitué de grandes agences, comme l’Anpe ou l’Unedic, dont les missions étaient définies à l’échelon national. Il a encouragé la mobilité géographique, notamment la poursuite de l’exode rural. Au moment des premières grandes reconversions industrielles, il a favorisé les déplacements de main-d’œuvre, par exemple pour de nombreux travailleurs du Nord, incités à s’installer à Fos-sur-Mer.

Le premier choc pétrolier a été le signe d’une inversion durable de la tendance : l’Etat entre dans une logique « réparatrice », se préoccupant progressivement de l’insertion des jeunes, de la cessation d’activité des travailleurs plus âgés… L’apparition d’un chômage de longue durée et l’identification des nouvelles pauvretés sont venues renforcer cette nouvelle logique. Au tournant des années 90, le RMI est créé. Peu à peu, l’Etat identifie des vulnérabilités sociales et tente par des dispositifs spécifiques de permettre aux catégories les plus menacées d’entrer à nouveau sur le marché de l’emploi, ou, quand cette entrée s’avère difficile, de demeurer socialisées. Car la richesse des plus démunis réside dans leur capacité d’entretenir un réseau de sociabilité proche, et le chômage de longue durée met en péril cette capacité. Dès lors, les déracinements, préconisés durant la période précédente, trouvent leur limite. Les politiques de l’emploi intègrent désormais un volet « territorial ».

Nouveaux défis, nouveaux leviers

La crise industrielle affecte diversement les bassins d’emploi. Elle commence par ceux dominés par une mono industrie : le Nord-Pas-de-Calais, la Lorraine, le bassin de Montceau-les-Mines. L’évolution vers une tertiarisation de l’économie ou les reconversions industrielles s’effectuent à des rythmes différents, à mesure que les charbonnages, les aciéries, les mines, le textile sont tour à tour touchés. Cette approche géographique et sectorielle est encore d’actualité.

Dans un second temps, la territorialisation se justifie par une mobilisation plus forte des acteurs publics et privés. En particulier pour la définition de nouveaux emplois qui impliquent le secteur non marchand. Les TUC sont créés en 1985, les CES en 1989, les emplois ville en 1994. A travers tous ces dispositifs, les collectivités locales et les associations sont encouragées à embaucher.

La problématique de l’insertion représente un troisième élément de la responsabilité des territoires dans la politique de l’emploi. Celle-ci est en effet exigeante sur le plan de l’accompagnement social, elle suppose une véritable individualisation de l’offre, s’appuyant sur un espace d’initiative et d’innovation. À partir de 1990, l’insertion par l’activité économique devient un leitmotiv des politiques de l’emploi. Les entreprises d’insertion, les régies de quartier, les groupements d’employeurs drainent des ressources non négligeables. Ces initiatives invitent en même temps à une autre coordination de tous les acteurs locaux, notamment à travers les comités de bassins d’emploi.

Enfin, un des atouts d’une politique de l’emploi provient d’une nouvelle mobilisation des agents des services publics. Il leur incombe de négocier les mesures pour adapter ou forger des outils qui soient le plus efficaces. A divers échelons, les responsables doivent être encouragés et légitimés dans leurs initiatives.

Rattraper la bonne échelle

Le consensus est désormais partagé pour reconnaître à la région sa capacité à piloter une action publique forte en direction de l’emploi. À cet échelon, il est en effet possible de suivre les évolutions des différents bassins, de réunir les ressources pour identifier des scénarios d’avenir, de fournir un appui aux acteurs locaux. Le mouvement actuel de décentralisation, qui transfère aux collectivités régionales la formation professionnelle et l’insertion des jeunes, va dans ce sens.

Mais force est de reconnaître que les marchés de l’emploi sont d’abord ceux de bassins dont la taille est plus proche de la communauté d’agglomération que d’une région entière. C’est en leur sein que fonctionnent les premiers réseaux de socialisation qui permettent aux demandeurs d’emploi de traverser les premières difficultés. À l’exception des cadres, les chômeurs recherchent d’abord leur futur emploi dans cette zone géographique. Certaines formes de services et nombre d’emplois précaires sont disponibles à partir de ces réseaux.

C’est aussi à cet échelon que les acteurs peuvent développer une connaissance suffisante des filières et des institutions qui permettront aux demandeurs d’emploi de retrouver un travail. Les associations et les autres « accompagnateurs » connaissent les services et les agences, ils sont au courant des nouveaux dispositifs, savent identifier les ressources, repèrent les employeurs potentiels, utilisent les structures d’insertion…

On serait aussi tenté d’ajouter que le territoire pertinent est celui d’un élu local de « poids ». Il représente un maillon essentiel quand il est un vrai médiateur entre le conseil régional et les collectivités locales, les différents services de l’Etat et la société civile.

Des limites toujours aussi criantes

Pourtant, ce retour sur le local se heurte à de graves écueils. Et d’abord au faible engagement des partenaires économiques et sociaux. Les quelques contre-exemples, où de vrais partenariats entre les syndicats, les collectivités et les acteurs économiques ont été engagés à l’occasion d’un PLIE, ne suffisent pas à infirmer le diagnostic. Les torts sont sans doute partagés. Il est d’usage de mettre en cause la lourdeur des grandes agences de l’Etat, qui ne favorise pas les partenariats aux niveaux locaux, mais il faudrait parler aussi de la faiblesse du mouvement syndical : quelle est la réalité du dialogue social à ce niveau ? On peut espérer que la coordination régionale de la formation professionnelle, inscrite dans la loi de décentralisation, amènera une modification des comportements. De même, et à quelques exceptions près, l’action consulaire, qui pourrait stimuler les collaborations régionales, est, elle aussi, bien déficiente.

En amont, demeure un véritable écart de préoccupations entre les acteurs de l’insertion et ceux du développement économique. Cet écart n’est pas seulement conjoncturel, il ne résulte pas simplement d’un manque de familiarité, ou de proximité professionnelle. Il est aussi le reflet des barrages culturels ou l’expression d’un conflit de rationalités. Jusqu’à quel point les problématiques de l’insertion et celles du développement économique peuvent-elles se rencontrer ?

Le mouvement vers la territorialisation rencontre, enfin, une véritable difficulté structurelle : la difficulté à formaliser des objectifs nationaux qui se déclineraient à l’échelon local. S’il paraît légitime de penser qu’un certain nombre d’actions de bon sens aient un impact positif global, on peine à en mesurer les effets. Ce paradoxe devrait amener une réflexion sur l’efficacité de l’action publique, et sur les critères employés. En effet, autant il est facile de dire à l’échelon national l’impact sur le taux de chômage de la création de 50 000 contrats emplois-solidarité, autant il est malaisé de traduire en chiffres bruts, et en variation du chômage, la concertation entre les acteurs locaux. Au mois de mars, sous l’égide de l’Ocde, se tenait à Varsovie à un congrès sur l’initiative et l’emploi. Au centre des discussions, la mesure de la performance. Dans des systèmes administratifs fort différents, on est arrivé à des solutions. Pourquoi pas en France ?

Le premier enjeu est celui d’une consolidation de l’information, essentielle à la formulation d’une politique nationale. La décentralisation, jusqu’à présent, ne favorise pas la remontée des informations collectées dans les régions. En clarifiant les attributions, les lois les plus récentes vont permettre peut-être de désamorcer certaines tensions qui entourent ce travail.

Dans la plupart des travaux de l’Ocde, la question de la transparence des rapports entre les différents acteurs au niveau local est posée. Il y a là un double souci : celui de l’efficacité, mais aussi celui d’une déontologie de l’action publique. Ces deux préoccupations ne sont pas antagonistes. Un véritable travail de formulation est à mener, où l’Etat pourrait devenir le régulateur, le garant, d’une certaine transparence et rigueur de l’action engagée au niveau local.

Les grands mouvements qui affectent le marché de l’emploi rendront encore plus nécessaire cette nouvelle définition. En effet, le manque de main-d’œuvre qui se profile à l’horizon va remettre sur la table la question d’une immigration de travailleurs étrangers. Ainsi, les statistiques de l’emploi au niveau régional pourraient changer de nature. Il ne s’agira plus simplement de mesurer l’efficacité d’une politique « réparatrice », mais de déterminer les besoins d’un territoire. Ce changement d’objectifs peut contribuer à transformer la nature de l’engagement de l’Etat, à en redéfinir les contours de manière positive. À partir de la question de l’emploi, et de sa territorialisation, c’est la question de la modernisation de l’action publique qui est ainsi posée.



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