Le statut de réfugié est l’une des grandes inventions que l’Europe a apportées au monde entre 1920 et 1951. Il s’agissait alors pour les démocraties occidentales de résoudre les problèmes nés des déplacements forcés de population que les deux guerres mondiales et les régimes totalitaires, tous deux engendrés sur son sol, avaient provoqués. Selon ce statut international, de nature purement humanitaire, le réfugié est une personne qui se trouve hors de son pays d’origine et ne peut ou ne veut y retourner du fait de ses craintes de persécution, en raison de ses opinions politiques ou religieuses, de sa nationalité, de sa race ou de son appartenance à un groupe social. Le régime mis en place par la Convention de Genève du 25 juillet 1951 repose sur la solidarité et la coopération entre les Etats, vertus dont l’entretien a été confié à une institution spécialisée, le Haut-commissariat des Nations unies pour les Réfugiés (HCR).

Depuis lors, et malgré les instruments mis au point par la communauté internationale pour limiter ces déplacements, le nombre des personnes déplacées ou forcées de fuir leur pays d’origine n’a pas cessé d’augmenter dans le monde entier. Quelles raisons expliquent la permanence et l’ampleur du phénomène ? Qu’ont fait les Etats et la communauté internationale pour le contenir et y remédier ?

Les secousses de l’histoire

Le nombre des réfugiés et personnes déplacées fluctue considérablement d’une période à l’autre, reflétant assez directement les secousses de l’histoire. Après 1945, il a fallu gérer les conséquences du nazisme, accueillir les persécutés des régimes communistes et les premières victimes des luttes anti-colonialistes. En 1947, la partition de l’Inde et du Pakistan engendre une dizaine de millions de réfugiés. Après le creux observé en 1951 (1 million de réfugiés), on en dénombre à nouveau une dizaine de millions en 1970-1971 lors de la naissance du Bangladesh. Hormis ces événements exceptionnels, leur nombre diminue : il tombe à deux millions fin 1960 et à nouveau à 2,5 millions au début des années 1970.

A partir de 1975, une nouvelle phase s’amorce : le Sud-est asiatique tombe aux mains des régimes communistes après le retrait américain du Viêt-Nam ; des dictatures militaires prennent le pouvoir en Amérique du sud ; la guerre et l’anarchie s’installent pour longtemps dans la Corne de l’Afrique ; l’invasion de l’Afghanistan par l’Union soviétique en 1979 ouvre une nouvel épisode dans le « Grand Jeu » et déstabilise l’Asie ; la minorité tamoule du Sri-Lanka prend les armes en 1977-1978 ; l’avènement d’un régime islamiste en Iran en 1979 et le rétablissement de la charia rallument les guerres de religion ; le terrorisme palestinien se développe après septembre noir et déborde sur les pays voisins. Au conflit Est-Ouest qui structure les relations internationales depuis 1947 commencent à se superposer un conflit Nord-Sud mais aussi des conflits ethniques et religieux dont personne ne décèle alors la gravité.

L’effondrement du Mur de Berlin déclenche une vague d’optimisme de courte durée. Le nombre de régimes démocratiques double et l’on cesse de reconnaître le statut de réfugié aux ressortissants d’une vingtaine de pays. L’on se remet à croire au rôle des Nations unies, dont le Conseil de Sécurité n’est plus paralysé par l’usage intempestif du droit de veto, et au rôle du droit international. Un nouvel ordre mondial va s’installer et le triptyque fondateur des Nations unies régir enfin les relations entre Etats : développement économique (grâce à l’économie de marché, qui reste seule en lice), démocratisation des régimes (élections libres ; pluripartisme, liberté de la presse…) et respect universel des droits de l’homme.

Il faut malheureusement déchanter assez vite. L’effondrement des anciennes fédérations (Union soviétique, Yougoslavie) s’est accompagné du réveil des nationalités. L’Europe qui croyait s’être débarrassée définitivement du problème des réfugiés (leur nombre y était tombé à 500 000 en 1990) se retrouve en première ligne.

La pauvreté ne disparaît pas non plus comme on l’espérait : si la Chine et une partie de l’Asie en sortent, une vingtaine de pays se retrouvent à la fin du XXe siècle plus pauvres qu’en 1975 et les écarts entre riches et pauvres croissent à nouveau. A la faveur de la fin du conflit Est-Ouest, les pays développés entament un mouvement de réduction de l’aide publique au développement, laissant l’investissement privé prendre le relais. Parallèlement, en vertu du consensus de Washington, ces mêmes pays imposent, dans les programmes d’ajustement structurel des institutions financières internationales, des traitements de choc aux pays en développement pour qu’ils réduisent leur déficit public et paient leur dette (privatisations, réduction des moyens accordés au secteur public). Il en résulte un affaiblissement des Etats et leur désengagement de la fourniture des services de base (santé, éducation, sécurité…). Afghanistan, Libéria, Somalie, Burundi, Sierra Leone, autant de pays qui sombreront dans l’anarchie.

Guerres civiles

Si les conflits internationaux diminuent sensiblement, les guerres internes ou civiles prennent le relais dans les années 90 : en Algérie, en ex-Yougoslavie, au Caucase, au Myanmar, en Ouganda, au Rwanda, au Sénégal, au Chiapas, en Fédération de Russie, au Cachemire, etc. Les victimes de ces conflits sont d’abord les civils : ils représentent aujourd’hui 95 % des victimes. Quelques conflits prennent la tournure de luttes communautaires ou ethniques, en Afghanistan, en Angola, mais aussi dans la CEI où on dénombre 9 millions de personnes déplacées en 1995.

Des pays sont de fait coupés en plusieurs morceaux ; les factions en présence exploitent les populations pour financer leurs luttes et mettent des territoires en coupe réglée. La mondialisation aidant (libéralisation des échanges de marchandises et de capitaux, places financières off- shore, anonymat des transactions financières), le crime, la corruption et les trafics illicites s’enracinent durablement dans ces pays. L’Afghanistan, pour ne pas citer la Colombie, double sa production de pavot et devient le premier producteur du monde. Les factions font régner la terreur : viols collectifs, enrôlement forcé d’enfants dans les milices. Chacun connaît ces nouvelles formes de violence que facilitent l’abondance et le libre trafic des armes légères. Face à ces situations, les choix ne sont pas nombreux : se soumettre, résister les armes à la main dans un réflexe d’autodéfense ou fuir.

Il est toujours difficile de comparer le degré de violence entre différentes époques : notre monde se porte-t-il plus mal en 2003 qu’en 1975 ? Un indice le donne à penser. A l’issue de la seconde guerre mondiale, le monde entier s’est mobilisé pour empêcher le retour du génocide et a adopté en 1948 une convention internationale donnant compétence universelle aux Etats pour le réprimer. Pourtant, le génocide a fait sa réapparition, y compris en Europe, sans provoquer de mobilisation de l’opinion : en ex-Yougoslavie, sous le nom de « purification ethnique », dans l’Afrique des Grands Lacs à partir de 1994, au Caucase…

La pauvreté, les conflits armés, les violations des droits de l’homme, les régimes autoritaires, les fanatismes de toute nature (religieux, ethnique) ont poussé à l’exil externe ou interne un nombre croissant de personnes au cours des dernières années. Toutes ne sont pas des réfugiés. La diffusion de l’information en temps réel dans le monde entier, l’attractivité qu’exercent les pays riches et les facilités accrues que procurent les moyens de transport modernes ont fait sauter autant de barrières ou d’obstacles aux déplacements des personnes.

Finalement, les déplacements forcés de populations s’inscrivent bien dans les évolutions du globe depuis 1975 : nous vivons dans un monde globalisé sous certains aspects (échanges de marchandises, de services, de capitaux, d’images, d’idées, d’actes terroristes…), mais en voie de fragmentation et d’éclatement sous d’autres (délitement des Etats et multiplication des micro-Etats ; communautarisme ; réflexes identitaires d’ordre ethnique ou religieux).

Personnes déplacées

Après avoir sensiblement augmenté au cours des années 80, le nombre des réfugiés relevant du mandat du HCR atteint un pic en 1993 et se stabilise aux environs de 13 millions (sans compter les Palestiniens qui ne relèvent pas du HCR). Mais l’activité du HCR est de plus en plus accaparée par de nouvelles catégories qui ne répondent pas à la stricte définition du réfugié. Le phénomène nouveau est, en effet, la multiplication des personnes déplacées dans le monde : leur nombre est estimé à 50 millions et la plupart échappent au mandat du HCR. Alors qu’on ne dénombrait que cinq pays ayant des populations déplacées sur leur territoire en 1970, ce chiffre dépassait 30 dès le début des années 90.

A la suite de l’éclatement de l’Union soviétique ont par exemple été identifiées plusieurs catégories dans la CEI : réfugiés proprement dits, personnes déplacées à l’intérieur, personnes réinstallées contre leur gré, anciens déportés, rapatriés, clandestins, migrants écologiques. Les réalités sont devenues plus complexes et diverses, et les mouvements forcés de population plus amples et plus rapides : un million au Rwanda en 1994 ; quatre millions en Yougoslavie ; deux millions au Libéria…

La répartition géographique des réfugiés et personnes déplacées n’a en revanche pas vraiment changé : la plupart restent accueillis dans et par les pays pauvres du tiers-monde (Iran, Pakistan, Zaïre). L’Amérique du Nord accueille 750 000 réfugiés et l’Europe un peu plus de trois millions auxquels s’ajoutent un million de personnes déplacées localisées dans la CEI et l’ancienne Yougoslavie. En Europe, l’Allemagne a supporté l’essentiel de l’accueil, avec 1,3 million de réfugiés. Le nombre des demandes adressées à l’Europe a baissé depuis le pic de 1992 (692 000) ; ce nombre, stabilisé sous la barre des 400 000 à partir de 1998, atteignait 382 000 en 2002. Les gouvernements des Etats européens qui se disent envahis par les demandeurs d’asile donnent à leur opinion publique une vision déformée de la réalité.

Les réactions des Etats

Cette vision déformée de la réalité fait partie d’une stratégie très claire, de l’Europe en particulier, qui a consisté à fermer les frontières et à repousser ailleurs les demandeurs. La liste des mesures prises est impressionnante : obligation de détention d’un visa pour les demandeurs d’asile provenant de la plupart des pays du tiers monde ; sanctions financières contre les transporteurs, transformés en auxiliaires de police, introduisant des étrangers en situation irrégulière ; signature d’accords de réadmission avec les pays de transit pour y renvoyer les demandeurs d’asile ; interceptions en mer et refoulements dans les aéroports multipliés ; ouverture de centres de rétention pour y parquer les demandeurs pendant la durée de l’instruction ; mise en place de procédures accélérées ou à garanties réduites pour instruire les demandes d’asile ; suppression de l’autorisation de travail pour les demandeurs d’asile et réduction des droits sociaux pour diminuer « l’appel d’air » ; baisse du taux de reconnaissance du statut de réfugié à la faveur d’une interprétation plus restrictive de la Convention de Genève ou de l’introduction de notions aussi contestables que celles de « pays d’origine sûr » ou de « pays tiers sûr » ; invention de protections au rabais (statut B, asile territorial, asile humanitaire, protection subsidiaire, asile temporaire).

Ces mesures se sont accompagnées d’une posture idéologique sapant les bases du droit d’asile : la plupart des demandeurs sont de « faux » demandeurs et sont en réalité des migrants économiques, sinon des fraudeurs ; la Convention de Genève de 1951 n’est plus adaptée à notre temps (comme si, par exemple, la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 devait être abandonnée car d’un autre temps !) ; l’asile et l’immigration relèvent d’une même problématique de contrôle des flux migratoires ; la solution au problème de l’asile passe par une action humanitaire sur place, dans la région d’origine. Le traité d’Amsterdam, signé en 1997, illustre ce recul du droit d’asile en Europe : tous les Etats, sauf la Belgique, ont accepté sans hésiter le protocole « Aznar » qui interdit à tout citoyen de l’Union européenne de solliciter l’asile sur le territoire d’un autre Etat membre. L’Europe, qui a inventé le droit d’asile, l’a purement et simplement supprimé pour ses ressortissants !

Cette hypocrisie des gouvernements aboutit à la pire des situations : l’opinion publique croit que la demande d’asile est un flux migratoire mal maîtrisé par les gouvernements ; le nombre de clandestins s’est multiplié, alimentant les réseaux de trafiquants et l’économie souterraine ; la procédure de détermination a perdu une grande partie de sa crédibilité ; les demandeurs d’asile vivent dans des conditions très précaires ; les libertés publiques ont reculé sans contrepartie observable.

Les pays européens se livrent à une ultime révision à la baisse de leur législation nationale : l’Allemagne d’abord, qui a reporté le problème sur ses voisins de l’Est ; la Grande-Bretagne qui, devenue à la faveur du désengagement allemand la principale destination européenne, a supprimé le droit au travail ; la France qui s’apprête une nouvelle fois à durcir sa législation et à introduire par anticipation les concepts européens néfastes de « pays d’origine sûr » ou d’« asile interne ».

Les pays du tiers monde ont suivi le mauvais exemple ainsi donné. Il n’est plus rare que les pays riverains des pays en crise ferment leurs frontières pour empêcher l’entrée de personnes déplacées : Tadjikistan, Ouzbékistan et Pakistan au second semestre 1996 à l’encontre des Afghans ; Thaïlande en 1997 pour s’opposer aux entrées en provenance du Myanmar ; Turquie à l’égard des Kurdes en 1991, lors de la première guerre d’Irak. Si quelques Etats sont restés exemplaires (Mexique, Malawi, etc.), d’autres n’hésitent plus non plus à procéder à des renvois forcés de personnes déplacées (expulsion de réfugiés rwandais par le Burundi en 1996) ou à les instrumentaliser.

De façon plus générale, les deux dernières décennies ont été marquées par un recul de la solidarité et une réorientation de l’action des institutions internationales. La doctrine dominante est qu’il faut si possible éviter les mouvements de population et les fixer dans la région d’origine. Des forces multinationales ont été envoyées sur place pour rétablir la paix et permettre le retour des personnes déplacées (ex-Yougoslavie, Afghanistan) mais leurs résultats restent controversés (Somalie, opération Turquoise au Rwanda). Des « zones de sécurité » ont été créées pour éviter des exodes de population (Kurdes en Irak du nord, Bosnie…). Plus généralement, l’intervention humanitaire est devenue la réponse basique des Etats et des sociétés développées aux situations de crise (les crédits d’aide d’urgence croissent beaucoup plus vite que l’aide au développement) et les grands pays se sont dérobés plus d’une fois face à leurs responsabilités : à Srebenica, dans l’Afrique des Grands Lacs… Si l’on peut se réjouir qu’à la faveur de la création de la Cour pénale internationale, des déplacements forcés de population pourront être sanctionnés, ce progrès s’analyse aussi comme une mesure dissuasive des pays développés face aux tyrans du tiers monde.

Lorsqu’ils ne pouvaient pas faire autrement que d’accueillir malgré tout des personnes déplacées, les pays développés ont infléchi leur attitude : plutôt que de favoriser l’intégration dans le pays d’accueil ou la réinstallation dans un pays tiers, ils insistent sur le caractère provisoire de cet accueil et l’objectif d’un retour rapide dans le pays d’origine. Un habillage idéologique tente de couvrir cette politique : un nouveau droit de l’homme, celui de rester dans son pays et sa communauté.

Même le HCR semble emporté par cette tendance de fond. S’éloignant de son mandat d’origine, il se recentre sur les programmes d’urgence, insiste sur les programmes de rapatriement, allant jusqu’à se concevoir comme un instrument de régulation des mouvements de population. Dans le communiqué du Sommet de Thessalonique, on a découvert avec stupeur que le HCR ferait des propositions pour appliquer un succédané de la récente proposition anglaise d’ouvrir hors d’Europe des centres de tri pour demandeurs d’asile dont la gestion serait financée par l’Union européenne et assurée par le HCR !

La réponse au problème des réfugiés et des personnes déplacées met en jeu une contradiction entre un droit de l’homme et le droit des Etats de contrôler les admissions sur leur territoire. La solution à ce problème politique et humanitaire passe, ainsi que cela avait été parfaitement diagnostiqué au sortir de la seconde guerre mondiale, par la solidarité et la coopération entre les Etats. Ces vertus se sont affaiblies et les égoïsmes nationaux ou régionaux ont repris le dessus. C’est particulièrement vrai en Europe où l’on ne songe qu’à dissuader et à éconduire au prix d’un reniement des origines. Cette évolution inquiétante ne peut pas laisser les chrétiens indifférents. La foi des peuples juif et chrétien s’enracine dans l’expérience et la méditation de l’exil : « Tu te souviendras que tu as été esclave au pays d’Egypte… ». Au moment où le débat est ouvert sur la future constitution européenne, avec la question de la mention de ses origines chrétiennes, la place du droit d’asile et la situation faite aux étrangers sur ce continent mérite d’être rediscutée en profondeur.