Depuis la création de la Communauté européenne et la mise en place de la Politique agricole commune en 1962, il n’y a guère eu de débats dans le monde agricole sur les relations entre politique agricole et aménagement rural. Le sujet a été d’autant plus maltraité que les réflexions sur l’aménagement du territoire ont rarement considéré dans leur ensemble la politique du développement urbain et celle du développement rural. L’apparition du concept de multifonctionnalité de l’agriculture et la critique des effets pervers de la politique des marchés ont conduit à s’interroger sur la complémentarité entre instruments de la politique agricole et sur les enjeux du développement territorial.

Entre politiques des marchés et développement rural

Un point d’histoire des grandes politiques mises en œuvre par l’Union européenne paraît indispensable. Le Traité de Rome (articles 32 et suivants) définissait les objectifs et les fondements d’une Politique agricole commune (Pac), prévoyant de créer un ou plusieurs fonds d’orientation et de garantie agricoles correspondants aux recommandations de la Conférence de Stresa : « Une corrélation étroite doit être établie entre la politique de l’adaptation des structures et la politique du marché. » Dès 1962, les politiques de marché connurent un développement spectaculaire : des organisations communes de marché furent établies, couvrant rapidement plus de 85 % de la production agricole. On mit ainsi en place un puissant système de protection fondé sur l’unité du marché, la préférence communautaire et la solidarité financière (les coûts étant à la charge de la Communauté économique européenne). Les organisations communes de marché s’appuyaient sur des règlements déterminant les régimes applicables aux prix, aux interventions, aux aides et au commerce extérieur.

Dès le départ, en revanche, la politique des structures a été à la traîne. Intervenant sur les dynamiques de départ et d’entrée dans l’activité agricole, elle aurait dû corriger les effets les plus injustes de la politique des prix. Les premières dispositions furent prises sous la forme de directives qui n’ont été adoptées qu’en 1972 : elles concernaient la modernisation des exploitations, la cessation de l’activité agricole et la formation professionnelle. En 1975 est adoptée la directive sur l’agriculture de montagne et les zones défavorisées, première mesure visant à corriger des inégalités naturelles et structurelles.

Dans les années 80, une deuxième génération de dispositions est mise en route pour améliorer l’efficacité des structures agricoles : les premières mesures environnementales et les premiers programmes intégrés et régionaux. Remarquons, cependant, que la politique des structures (financée par la section « Orientation » du Feoga) n’a pas bénéficié du même principe de solidarité financière. Le critère prévaut du cofinancement des dépenses publiques entre la Communauté et les Etats membres.

La politique des marchés et la politique des structures se sont ainsi développées à un rythme très différent. La répartition des ressources, respectivement de 95 % et 5 %, n’a guère évolué depuis la création du Feoga alors que l’objectif prévu était de 2/3 et 1/3. En dépit de l’intérêt plus grand montré pour le développement rural, la répartition des fonds entre les deux piliers de la Pac continue à refléter un poids budgétaire distinct : sur un total de crédits Pac de 43,90 milliards d’euros en 2002, les fonds consacrés au développement rural s’élèvent à 4,33 milliards.

Dans la deuxième moitié des années 80, l’acte unique a introduit dans le Traité le principe de cohésion, renforcé ensuite par le Traité de Maastricht. Les paquets Delors I et II ont amorcé une véritable politique de cohésion dans les fonds structurels, sur la base d’une programmation sectorielle, d’une planification dans le temps et d’une répartition territoriale. Ces programmes n’ont pas été sans incidence sur l’ancienne politique des structures agricoles : en règle générale, la part de cofinancement national a été moins élevée dans les zones d’actions structurelles prioritaires (objectifs 1 et 5b) que dans les autres zones. Ces mêmes années marquent un tournant dans l’évolution des dépenses de la section « Garantie » du Feoga L’instauration, d’abord, des quotas laitiers, puis l’accumulation d’excédents et la crise financière de 1987 sont à l’origine de la réforme de 1988 pour maîtriser les dépenses et les prix dans le cadre d’un budget plafonné. Parallèlement, on introduit, à l’initiative de M. MacSharry, les mesures dites « du monde rural » comme les primes complémentaires à la brebis dans les zones défavorisées ou d’autres mesures d’extensification et de reconversion cofinancées par le Feoga « Orientation ».

La première grande réforme de la Pac est mise en train en 1992, pour prendre en compte en particulier les contraintes liées à la négociation du cycle Uruguay. Il en résulte un véritable changement par rapport aux précédentes organisations communes de marchés (basées sur un prix de soutien des produits agricoles communautaires assez élevé). Cette réforme, notamment pour les grandes cultures, implique une baisse importante des prix agricoles et l’instauration de paiements compensatoires. Ces paiements, en partie dissociés de la production, correspondent à une compensation par hectare calculée sur la base de rendements moyens régionaux. Un raisonnement identique est conduit pour la production de viande bovine. Ces paiements compensatoires restent à la charge intégrale du budget communautaire (fonds de « garantie »). Les mesures d’accompagnement (mesures agro-environnementales, départ anticipé à la retraite et boisement des terres agricoles) ne sont pas initialement soumises à programmation et nécessitent un cofinancement national.

L’agenda 2000

La réforme de 1992 marque la naissance d’une certaine vision de la multifonctionnalité, qui prendra forme dans le cadre de l’Agenda 2000, avec une incidence directe sur l’aménagement de l’espace rural. D’une part, les quotas (superficies de base et droits à primes) stabilisent l’activité agricole et évitent la délocalisation. D’autre part, les mesures d’accompagnement ont à l’évidence une base territoriale.

L’Agenda 2000 s’attaque simultanément à la réforme de la Pac, à l’ouverture des négociations d’adhésion avec les pays d’Europe centrale et orientale, à la nouvelle réforme des fonds structurels et aux perspectives financières de la période 2000/2006. Si la stabilité du revenu agricole reste l’un des objectifs de la Pac, on introduit la possibilité de moduler et de redistribuer les aides et on conditionne leur octroi à la contribution qu’elles apportent à la préservation d’une agriculture durable. Dans le domaine de la sécurité des aliments, on favorise une approche plus qualitative fondée sur la sécurité sanitaire et l’innocuité. L’accent est mis en particulier sur la politique de qualité, des dénominations d’origine et de méthodes de production particulières, ainsi que sur le bien-être des animaux.

Dans l’Agenda 2000, le Conseil européen définit le modèle européen d’agriculture dans le cadre d’une multifonctionnalité : fonction économique, fonction d’occupation et d’aménagement du territoire, fonction de conservation et de maintien de l’environnement et du paysage.

La nouveauté de l’Agenda 2000 est de poser un principe « d’écoconditionnalité » pour l’aide directe aux agriculteurs, qui peut aboutir à sa suppression en cas de non-application des mesures environnementales. Les Etats membres peuvent en outre décider de réduire les montants des versements de 20 % en fonction de la rentabilité de l’exploitation. Les montants déduits au titre de cette modulation sont mis à la disposition des Etats en tant qu’apport communautaire pour le financement de mesures de développement rural (retraite anticipée, indemnités compensatoires en faveur des zones défavorisées, etc.). Le règlement relatif au développement rural intègre lui aussi des nouveautés significatives, dont les bénéficiaires ne sont plus exclusivement des agriculteurs (sylviculture, promotion des adaptations nécessaires au développement dans les zones rurales, ...).

Cette réforme de la Pac dans le cadre de l’Agenda 2000 est en cours d’application. Les Etats membres ont fait un usage différent de la marge de manœuvre que leur accordait la réforme. Et dans l’établissement des programmes de développement rural, on constate des différences importantes.

Mais le paquet Fischler, quant à lui (janvier 2003), dessine un projet d’évolution de la Politique agricole commune encore plus radical : les aides directes sont globalisées et totalisées par exploitant sur la base de la période de référence 2000/2002. Sont visés tous les paiements au titre des plantes cultivées, des bovins, moutons, chèvres, lait et produits laitiers, légumineuses, riz et semences, pommes de terre à amidon, fourrages secs. Ces aides sont appelées à être découplées dans la mesure où le producteur agricole pourra les recevoir quel que soit le système de production choisi, pour autant qu’il préserve toutes les surfaces agricoles dans un bon état de pratique agricole. Une modulation est prévue entre 2007 et 2013 (pour la tranche entre 5 000 et 50 000 euros, les aides sont diminuées de 1 % en 2007 et de 12,5 % en 2013 ; pour la tranche de plus de 50 000 euros, de 1 % en 2007 et de 19 % en 2013). L’enjeu est de diminuer le financement du premier pilier de la Pac, pour alimenter le deuxième pilier, c’est-à-dire des actions de développement agricole territorial, comme l’entretien du paysage, la protection de l’environnement et l’amélioration des politiques de qualité, ces mesures étant éventuellement élargies à des actions non-agricoles. Les aides découplées pourront être réduites ou suspendues si certaines normes ne sont pas respectées en matière d’environnement, de sécurité alimentaire ou de bien-être animal.

Cet historique un peu long souligne comment une partie du budget communautaire de soutien à l’agriculture et au développement rural se répartit en quatre types de politiques :

– la politique d’organisation et de régulation des marchés stricto sensu ;

– la politique d’aides directes ou d’aides compensatoires aux revenus des agriculteurs ;

– la politique du deuxième pilier ou politique de multifonctionnalité agricole correspondant au développement territorial agricole et rémunérant les fonctions non-alimentaires de l’agriculture ;

– enfin, une quatrième politique centrée sur le développement rural non-agricole. Ces deux dernières politiques sont cofinancées par les Etats membres. Elles pèsent moins sur le budget communautaire mais peuvent se révéler plus profitables aux Etats capables de les accompagner. Elles visent à développer des activités de développement territorial comprenant aussi bien les infrastructures, la forêt ou des activités comme le tourisme, l’hébergement ou les services en milieu rural.

Pour beaucoup d’agriculteurs, cette volonté de prendre en compte la multifonctionnalité est difficile à comprendre, car elle conduit en pratique à réduire ce qui fut le fondement de la Pac, à savoir la régulation des marchés et la sécurisation des prix. Les premières politiques agricoles ont vu le jour à la suite de l’effondrement des prix, en particulier des grandes cultures, avant et pendant la grande crise économique de 1929. Comme le rappelle Jean-Marie Boussard, Morcedeï Ezekiel, proche collaborateur du président Roosevelt avait eu l’idée de déconnecter l’agriculture du marché en donnant à l’Etat un rôle dans la fixation d’un prix minimum pour les principales productions. Avec un double enjeu de sécurité des prix pour le producteur et de sécurité d’approvisionnement pour le consommateur. Lorsque ces politiques agricoles ont été mal ajustées, des excédents sont apparus, à l’origine des difficultés que l’on sait. Est-ce cependant une raison pour retourner à des marchés dérégulés ?

Des considérations d’équité et de multifonctionnalité doivent-elles faire perdre le sens des politiques de régulation des marchés ? Certes, une complémentarité entre les quatre « politiques » mentionnées paraît légitime, mais la profession agricole européenne s’inquiète de l’affaiblissement de la régulation au profit de mesures plus ciblées mais difficiles à mettre en œuvre. Ces dernières entraînent une complexité réglementaire et bureaucratique. Elles peuvent devenir très aléatoires, du fait d’un manque d’information des opérateurs économiques, des difficultés à remplir les documents administratifs, ou des incertitudes budgétaires...

Politiques de régulation et organisation des producteurs

La critique des politiques de soutien des marchés a été alimentée par l’apparition d’excédents ou par la concentration en faveur des grandes exploitations agricoles. D’où l’idée de rapprocher les cours européens de ceux des marchés agricoles mondiaux, en créant des aides directes compensatoires plus tournées vers les personnes. Mais ce mode de soutien des revenus des producteurs peut être aussi un accélérateur de la concentration des entreprises agricoles et, quelque part, ne pas favoriser le développement rural. Le prix des marchés baissant, les entrepreneurs agricoles chercheront à améliorer leur productivité et donc à disposer de surfaces plus importantes.

La politique suivie dans le secteur laitier, depuis 1984, a été bien différente. Pour éviter l’apparition d’excédents, l’Union européenne a fixé des droits à produire sur une base historique et cette maîtrise de la production a conduit à la stabilité des marchés mais aussi à la stabilisation de la production laitière dans les différentes régions de la Communauté. En France, la migration entre les régions de montagne et le Massif armoricain a été stoppée. Parallèlement, on a observé une consolidation des filières de fromages d’appellation d’origine contrôlée. Ces AOC constituent bien un projet de coordination sociale et économique territoriale en mobilisant autour d’une appellation l’ensemble des savoir-faire et des acteurs d’un territoire donné.

De même, dans le secteur viticole, la création des appellations d’origine a été accompagnée d’initiatives conduisant à une organisation interprofessionnelle de la production de vignes et de la vinification. Une maîtrise des volumes de vin pouvant bénéficier chaque année de l’appellation a fortement encouragé la spécialisation de régions autour de l’activité viticole depuis la plantation jusqu’au développement de maisons spécialisées dans le négoce et l’exportation de ces crus renommés. Il y a là un bel exemple de développement territorial que l’on retrouve dans d’autres pays comme l’Espagne et l’Italie. En Italie, ce sont les productions de jambon et de fromages qui se sont le plus organisées en interprofessions régionales.

Le rapport entre régulation des marchés et organisation des producteurs peut être élargi à la démarche des groupements de producteurs, des comités économiques et du mouvement coopératif. L’histoire de la politique agricole montre qu’à chaque fois qu’il y a eu une démarche publique pour organiser un marché agricole, les producteurs se sont pris en mains pour se regrouper et créer des coopératives. Les exemples sont nombreux. Dans le monde céréalier, après la création de l’Onic en 1936, dans le monde laitier après la création d’Interlait en 1953, dans le monde de la viande et des fruits et légumes, le développement des Sica après la loi complémentaire de 1962...

Dans un contexte de mondialisation, qui facilite souvent la délocalisation des productions et la mobilité des facteurs de production et de capital, l’originalité de la démarche coopérative doit être soulignée. Elle permet de cristalliser un projet économique privilégiant un ancrage territorial et une dynamique de développement local. Le statut coopératif dans le droit français associe les personnes et les capitaux et normalement, empêche l’aliénation du patrimoine collectif. En gardant une dimension humaine – qui peut se révéler parfois un handicap –, elle permet de mobiliser les énergies des producteurs agricoles dans la construction d’outils économiques favorisant la collecte des produits, leur transformation et leur commercialisation. L’effort collectif de solidarité et de transparence peut être mis en brèche quand, du fait de l’inorganisation des marchés, les producteurs sont soumis à la volatilité des cours. D’habiles acheteurs sillonnent les campagnes, achètent leurs produits aux producteurs désorganisés et bâtissent une partie de leur rentabilité sur la division des producteurs. Cette division est plus difficile à exploiter dans le cas d’un marché régulé, pour autant que les responsables des entreprises coopératives fassent preuve des mêmes exigences de gestion et de rentabilité que leurs concurrents.

Quelle lisibilité d’une politique d’aides éclatées ?

Les notions d’équité et de multifonctionnalité ont conduit à amoindrir la politique de soutien des marchés au profit de politiques plus ciblées en faveur de l’aménagement du territoire, de l’entretien des paysages, de la sécurité alimentaire, du bien-être animal ou du développement rural.

Autant le fondement et la légitimité de ces politiques sautent aux yeux, autant, paradoxalement, leur acceptabilité sociale paraît douteuse. Que penser par exemple d’une politique de découplage préconisée par le commissaire Fischler en ce début 2003 et qui aboutit à distribuer une aide forfaitaire à l’hectare sans pouvoir expliquer aux contribuables européens que l’agriculteur qui recevra cette aide sera soumis à une contrainte d’efficacité économique et de résultat ? Que penser d’une aide forfaitaire qui devra respecter une vingtaine de critères de bonne conduite et de respect des demandes sociétales ? Comment imaginer des modalités de contrôle incitatives mais non tatillonnes sur le plan de la tutelle ou des exigences administratives ? Quelle assurance donner aux producteurs agricoles qui, depuis vingt ans, quelle que soit la nature des gouvernements, entendent leur ministre des Finances insister sur le respect des contraintes de l’équilibre budgétaire tant les demandes de notre société en matière d’éducation, de formation, de santé, de retraite augmentent ? Comment imaginer que l’Etat fera preuve d’une constance de moyen et long termes dans la distribution des aides directes pour garantir à ces entrepreneurs agricoles une sécurité de revenus leur permettant de faire les investissements que la société attend d’eux ?

On comprend que cette tension entre les objectifs et les moyens rende une partie du monde agricole peu ouvert aux thèmes du développement rural et territorial. On sacrifie en effet les attentes de ces acteurs économiques vis-à-vis de la politique de régularisation des marchés au profit de politiques dont les gains paraissent plus aléatoires. Il appartiendra, dans les années à venir, aux responsables professionnels et politiques des territoires locaux et régionaux de se demander comment organiser les synergies entre les différents groupes du monde rural, pour dépasser ces apparentes contradictions.

Jean-Paul Jamet