Les éléments déterminants d’une politique d’immigration tiennent autant de facteurs « objectifs », comme la démographie ou l’économie, que de constructions imaginaires et de perceptions où l’histoire joue une part importante. Les liens de la France et de la Grande-Bretagne avec leurs ex-Empires coloniaux en offrent le témoignage le plus visible dans un espace européen qui s’unifie progressivement. Mais l’arrivée de migrants dans les pays d’Europe du Sud, marqués dans la longue durée par une tradition d’émigration de leurs ressortissants, rend encore plus complexe l’élaboration d’une politique commune. Et celle-ci n’aura de sens que si elle sait tenir compte des effets sur les pays du sud de la Méditerranée de l’intégration en cours des pays de l’Est européen. Lorsqu’un agriculteur andalou remplace des travailleurs saisonniers ou clandestins marocains par des Polonais ou des Roumains, sa décision individuelle joue sur des imaginaires sociaux incontrôlables.

Une construction inédite

Au-delà des politiques publiques, relevant encore des Etats, un espace de proximité reste à construire collectivement. Cet espace intègrera les héritages des différents pays européens, mais aussi ceux des populations installées, et les liens qu’elles inventent ou entendent garder avec l’extérieur. Les Etats européens se montrent encore très jaloux de leur autonomie en termes de nationalité, de visas, de politiques de régulation des sans papiers. Ils sont conscients cependant d’être engagés dans un processus irréversible de construction de solidarités entre Etats de dimension et de tradition variables : une construction qui demande de formuler ces problèmes de façon collective sur des bases nouvelles. S’agit-il encore de relations extérieures ou de la mise en œuvre d’une politique européenne commune ? Dans son approche sécuritaire, celle-ci doit savoir intégrer aussi bien les effets de ses mécanismes d’élargissement à l’Est que les représentations qu’elles entraînent au sud de la Méditerranée. Elle suppose encore de savoir reconnaître dans l’espace européen l’importance de la culture et de la religion musulmanes comme fondements des identités collectives de populations originaires du Maghreb, de Turquie ou du sous-continent indien.

Comment valider pour ces populations un droit à devenir citoyens des différents Etats de l’Union sans avoir à abandonner trop d’éléments de leur culture d’origine ? Au-delà de la simple reconnaissance d’un pluralisme religieux, intégrant l’islam, l’enjeu n’est-il pas l’acceptation du principe de double nationalité pour plusieurs millions de personnes issues de l’immigration de culture musulmane, et par voie de conséquence des solidarités directes ou imaginaires que tissent ces diasporas ? Une politique d’immigration devrait donc être à la fois une politique de définition de l’identité politique et de la culture européenne, une construction institutionnelle fédérale ou confédérale chargée de gérer un service européen d’immigration, y compris avec des compétences en matière de coordination des politiques de nationalité, de visas, de droit d’asile et de régularisation des sans-papiers, d’admission et de formation des étudiants extra-communautaires dans les universités européennes...

Une politique extérieure en chantier

Cette simple énumération traduit le dépassement du niveau étatique traditionnel, dans l’imbrication de l’interne et de l’externe, du niveau européen et du transnational. Mais on retrouve tous ces facteurs dans la construction d’une politique étrangère, qui ne peut plus aujourd’hui être celle des seuls Etats, ni se fonder sur une simple délégation des souverainetés comme dans les accords de Schengen. Le projet existe d’une politique étrangère et de sécurité commune à l’Union, mais il s’accompagne d’une réelle frilosité de la part d’Etats, hésitant à des abandons qui touchent à leur identité, à leur histoire et à leur mode de fonctionnement, pour ce qui concerne le statut personnel comme le droit public. Ce n’est qu’à partir de la solution bricolée de ces contradictions dans un espace commun, reconnu légitime pour les prendre en charge, que l’on peut imaginer des formes d’ouverture sur l’extérieur. Sans mettre entièrement à l’écart les Etats, en répondant à leurs besoins de sécurité, elles sauront construire des solidarités culturelles, politiques et économiques avec les pays d’origine des migrants, comme avec ceux qui sont l’objet d’une identification identitaire comme la Palestine ou l’Irak, la Bosnie ou la Tchétchénie. L’Europe devra accepter cette élaboration identitaire de ses diasporas ou de ses communautés imaginaires. Celle-ci dépasse d’ailleurs largement le cas des immigrations de culture musulmane, elle touche aussi les Arméniens et les Juifs.

Une telle approche accroît la complexité d’une politique arabe ou musulmane de l’Union qui dépasserait le niveau des Etats, et s’efforcerait de nouer des pactes de stabilité avec les pays du sud de la Méditerranée concernés par ces approches. Le processus de Barcelone, lancé en 1995 par l’Union européenne sous la présidence espagnole, s’est inspiré de cette démarche à la fois culturelle, politique et économique, pour rassembler l’ensemble des partenaires de l’espace méditerranéen, notamment les pays du Maghreb et la Turquie, plus particulièrement touchés par l’installation en Europe de diasporas issues de leurs migrations. Son objectif était de créer une zone de stabilité en Méditerranée par un partenariat à long terme dépassant les conflits du moment. Au-delà des bonnes intentions, les résultats dépendront des efforts accomplis pour maintenir la stabilité interne d’Etats comme l’Algérie, le Maroc ou l’Egypte.

Il faut aussi compter sur les capacités de l’Union européenne à participer à la solution des divers conflits, notamment le conflit israélo-palestinien, qui structurent la Méditerranée orientale. L’Egypte et l’Autorité palestinienne semblent, à certains égards, plus tentés par les ouvertures collectives de la politique méditerranéenne de l’Europe que les pays du Maghreb, toujours influencés par le regret des relations bilatérales. Pour le moment, le processus est bloqué par la seconde Intifada, qui rend impossible toute réunion avec des participants israéliens dans un pays arabe. Sans vouloir rompre, les pays du Sud se bornent à une attitude réactive et critique. Ils laissent les initiatives à une Union toujours à la recherche d’un traitement de faveur sur le plan bilatéral, mais s’en rapportant à l’arbitrage américain pour les affaires sérieuses. Les méfiances réciproques et la crainte constante d’un rapport de domination (qui conduit à préférer l’influence américaine) montrent la faiblesse d’un concept méditerranéen. Celui-ci pourra-t-il constituer un nouveau cadre de références des politiques de migration, tant pour la gestion du passé que pour la réouverture contrôlée de politiques d’admission ? Les préférences marquées à l’Est ne devraient pas alors pénaliser les solidarités forgées dans le passé notamment avec les classes moyennes francophones du Sud.

Le rôle des Cours de justice

Si les politiques européennes de coopération et de sécurité restent difficiles à consolider, on peut espérer voir les Cours de justice européennes jouer plus rapidement un rôle dans la détermination des normes et des valeurs communes concernant les migrants de culture musulmane. Des affaires comme le port du voile, l’édification de mosquées, les questions de statut personnel ou de droits collectifs, pourraient faire l’objet de décisions judiciaires ayant valeur d’arrêts de principe s’imposant aux autres acteurs du système européen, avec un caractère de supra-nationalité indiscutable.

Les effets de ces décisions, dans un certain nombre de domaines sensibles concernant la construction d’un pouvoir fédéral ou confédéral, pourront expliquer la lenteur des tribunaux à se saisir des questions sensibles et leur désir d’œuvrer dans un esprit de consensus. Sur une longue durée, cependant, leur influence sur le fonctionnement du système européen sera peut-être comparable à celui de la Cour suprême américaine en matière de reconnaissance des droits civiques de la communauté noire et de consolidation du rôle du pouvoir fédéral. Sub specie aeternitatis, les Cours européennes œuvreraient ainsi au dessein d’une citoyenneté communautaire, concernant en premier lieu les musulmans, reconnaissant leurs droits collectifs. Par la même occasion, elles renforceraient l’existence d’une autorité chargée de sa mise en œuvre au niveau de l’Union.

La réouverture des courants migratoires qui semble liée aux contraintes démographiques de l’Europe, notamment de l’Europe du Sud, suppose que ces questions de reconnaissance identitaire et de statut des diasporas soient réglées de façon satisfaisante. Il ne s’agit pas pour autant d’aller jusqu’à l’adoption d’un statut personnel particulier, assurant à la fois l’allégeance de ces groupes au nouvel ensemble politique et le maintien de leurs solidarités avec les pays du Sud. Un scénario catastrophe ne peut cependant être exclu, si les choix européens se réduisaient à refuser le pluralisme culturel, fermer les courants migratoires avec le Sud, favoriser l’introduction des migrants de l’Est et placer dans une situation de précarité les diasporas de culture musulmane, ne leur laissant que la voie d’une intégration sur une base individuelle, et l’acceptation d’une transparence qui signifierait le renoncement à leur culture et à leur religion. Ce scénario semble peu probable, dans la mesure où les Cours européennes devraient fonctionner alors comme organe de régulation et de blocage. Mais le risque ne saurait être exclu dans le fonctionnement de l’un ou l’autre des systèmes étatiques européens : divers partis d’extrême-droite bâtissent leurs programmes sur de tels scénarios d’exclusion, et exploitent les peurs sécuritaires face aux nouveaux courants migratoires provenant du Sud.

A l’inverse, il serait intéressant de pouvoir envisager des formes d’ouverture modulée de l’espace européen aux pays du Sud de la Méditerranée dans la décennie à venir. Cette ouverture anticiperait les besoins démographiques de l’Europe, en permettant de lisser la courbe de croissance démographique des pays du Maghreb durant cette période. Une attitude ouverte de l’Europe mobiliserait en sa faveur une part importante des élites francophones, hispanophones, anglophones des pays du Sud de la Méditerranée : elles sont déjà engagées dans un processus culturel de mondialisation qui leur fait considérer l’accès à l’Europe comme un droit acquis injustement dénié. L’exemple le plus net est sans doute celui des classes moyennes maghrébines, en particulier algériennes. Devraient-elles renoncer, avec l’indépendance de leur pays, à un droit d’accès au territoire et éventuellement à la nationalité de l’ancien colonisateur, qui leur apparaît encore comme le meilleur vecteur de leur projet de mobilité sociale ?

Il serait trop simpliste de refuser ces demandes implicites, en les comparant au renoncement au droit du sol des pieds-noirs, qui leur aurait permis de rester au sud de la Méditerranée au lendemain de l’indépendance. Compenser une injustice de l’histoire par un nouveau refus de l’avenir commun reviendrait à ignorer les relais intermédiaires dont l’Europe a besoin, pour assurer l’intégration paisible de ses populations de culture musulmane et pour construire un destin pacifié avec la rive sud de la Méditerranée.