La défense des droits de l’homme est sans doute dans la sphère internationale, avec la protection de l’environnement et depuis peu la contestation de la mondialisation, le domaine où le rôle des Ong est le plus important et le plus visible. Les Ong de défense des droits de l’homme disposent d’une forte crédibilité auprès du public et des médias, qui accordent souvent plus d’attention à leurs positions qu’à celles des gouvernements. C’est dans ce domaine que l’association des Ong aux travaux des Nations unies est la plus ancienne et la plus développée, ce qui confronte celles-ci à des problèmes délicats, dont la Conférence de Durban a souligné l’acuité.

La tentation la plus courante est de présenter la relation entre Etats et Ong comme antagoniste. Or dialogue et coopération, dans le respect des responsabilités de chacun, sont considérés dans les pays démocratiques comme indispensables. Le ministère français des Affaires étrangères entretient un dialogue permanent avec les Ong compétentes en matière de droits de l’homme et de droit humanitaire, notamment pour préparer les principales échéances internationales. Ce dialogue se traduit régulièrement par des actions concertées 1

Des partenaires internationalement reconnus

Les droits de l’homme, universels, appartiennent à tous. Il est légitime que des citoyens se regroupent pour en assurer la défense et qu’ils cherchent à contribuer à leur respect au niveau international. Ces affirmations, évidentes pour des ressortissants de pays démocratiques ne le sont malheureusement pas pour les régimes autoritaires. La reconnaissance du rôle des Ong est le résultat d’un combat, y compris aux Nations unies.

A l’occasion du 50e anniversaire de la Déclaration universelle des droits de l’homme, l’assemblée générale des Nations unies a adopté, le 10 décembre 1998, la Déclaration « sur les défenseurs des droits de l’homme ». Sa négociation a nécessité 14 années tant le sujet était sensible pour nombre de pays, soucieux de limiter la capacité d’action et de critique d’Ong considérées comme des menaces. La Déclaration reconnaît que « chacun a le droit, individuellement ou en association avec d’autres, de promouvoir la protection et la réalisation des droits de l’homme et des libertés fondamentales aux niveaux national et international 2 ». Cette consécration solennelle, puis la désignation en 2000 d’une représentante spéciale du Secrétaire général des Nations unies pour les défenseurs des droits de l’homme, constituent des progrès remarquables.

La Déclaration de 1998 rappelle que « c’est à l’Etat qu’incombent la responsabilité première et le devoir de promouvoir et protéger les droits de l’homme ». Les Etats sont responsables de l’élaboration et de l’application des normes, individuellement ou collectivement, à travers les organisations internationales. C’est par la mise en place d’un véritable état de droit que les droits de l’homme peuvent être garantis. Les Ong reconnaissent cette responsabilité première des Etats et les pressent de l’exercer. L’une de leurs priorités est donc d’orienter leur action.

De l’interpellation à l’expertise

La fonction première des Ong de défense des droits de l’homme est de recenser et de faire connaître les violations des droits et libertés. Elles jouent en ce domaine un rôle irremplaçable grâce à la confiance qu’elles inspirent à ceux qui ne peuvent user de recours officiels ou publics. Par la collecte, l’analyse et la transmission de ces informations, elles contribuent à l’évaluation d’une situation. La transmission d’éléments factuels aux gouvernements se double fréquemment de suggestions ou d’« exigences » de réaction. La pression sur les gouvernements est alors d’autant plus forte que la démarche est relayée par les médias et par un réseau de militants, qui souvent sollicitent les élus.

Mais l’action des Ong ne se réduit pas à la réaction à chaud. Elle est le plus fréquemment accompagnée de propositions d’action ou du lancement d’initiatives sur le long terme. La campagne pour la Cour pénale internationale, et le développement récent de procédures judiciaires, la mobilisation en faveur de l’abolition de la peine de mort, la lutte pour les droits de l’enfant en offrent de bons exemples. Certaines Ong ont développé une telle expertise dans leur domaine, sont dotées de ressources humaines telles et ont organisé un réseau de soutiens et de contacts si développé qu’elles sont en mesure de s’impliquer dans la plupart des négociations, aussi techniques et longues soient elles, et de produire des contributions de grande qualité qui inspirent les positions des négociateurs. La connaissance de leurs actions et recommandations est indispensable à une vision complète des positions et des forces en présence lors d’une négociation ; elles offrent la possibilité de jouer de complémentarités qui peuvent s’avérer fructueuses. Les actions concertées entre gouvernements et Ong ne sont plus exceptionnelles. Les Nations unies offrent un cadre d’expression privilégié à ce partenariat.

L’attraction croissante exercée par les Nations unies

Dès leur fondation, les Nations unies ont prévu l’association des Ong à leurs travaux 3. Leur grande ouverture à la société civile, une des priorités de l’actuel Secrétaire général, les a préservées de la contestation parfois violente qui vise d’autres enceintes. L’explosion du nombre des Ong souhaitant participer aux travaux des Nations unies pose cependant des problèmes d’organisation qui doivent être examinés sérieusement.

Dans le domaine des droits de l’homme, c’est la conférence mondiale tenue à Vienne en 1993 qui a marqué un tournant. Pour la première fois, elle a vu une large participation d’associations nationales, en particulier du Sud. La forte croissance du nombre d’Ong participant aux sessions des Nations unies est en partie due à la révision, en 1996, des « dispositions relatives aux consultations avec les Ong », dans le but notamment « d’encourager les Ong des pays en développement à participer davantage aux conférences internationales convoquées par l’Onu 4 ». Le nombre d’Ong dotées du statut consultatif a triplé de 1992 à aujourd’hui, où elles sont plus de 2000, tous domaines d’intérêt confondus, avec l’arrivée de nombreuses Ong du Sud. Se voir octroyer le statut consultatif, par le Comité des Ong des Nations unies, permet d’avoir accès à l’ordre du jour du Conseil économique et social et de ses organes subsidiaires (dont la Commission des droits de l’homme) et de demander qu’un point y soit inscrit, d’assister en tant qu’observateur aux séances publiques (la quasi-totalité des réunions des Commissions le sont), de diffuser des communications écrites et de faire des exposés oraux.

La Commission des droits de l’homme est l’organe des Nations unies le plus ouvert aux Ong. C’est un organe essentiel, qui élabore des normes, prend l’initiative de convoquer des conférences internationales, adopte des résolutions condamnant les violations des droits de l’homme dans le monde et met en place des mécanismes de contrôle. Les Ong y font un large usage des facultés qui leurs sont offertes. Présentes dans la salle durant les débats, elles diffusent des contributions écrites mais surtout interviennent en séance, sur les différents points de l’ordre du jour. En contact avec les délégations gouvernementales, elles plaident auprès d’elles pour l’élaboration de nouvelles normes et pour la mise en place de mécanismes chargés de contrôler le respect des droits et libertés, qu’il s’agisse de rapporteurs de la Commission des droits de l’homme sur la situation dans tel pays ou sur tel type de violation des droits, ou de l’institution de comités d’experts chargés de surveiller le respect d’une convention internationale. Ces mécanismes offrent aux Ong un canal supplémentaire pour se faire entendre, car rapporteurs et comités d’experts forment entre autres leur opinion à partir des informations reçues d’elles.

Les réactions des gouvernements mis en cause publiquement par les Ong sont parfois tout aussi vives que les attaques de celles-ci. Aussi la tentation est-elle constante pour les pays les plus rétifs à la critique de restreindre les droits de participation des Ong. Certains de ces Etats sont membres du Comité des Ong. Ils parviennent parfois à empêcher ou retirer l’accréditation d’associations jugées hostiles. La France siège dans ce Comité. Elle y exerce sa vigilance et a pu faire obstacle à certaines de ces tentatives. Elle veille dans le même temps à ce que les règles fixées par le Conseil économique et social pour accréditer une Ong soient pleinement respectées, en particulier les conditions relatives à la « réputation bien établie dans son domaine de compétence ou le caractère représentatif », aux financements, qui doivent provenir en principe de ses membres (toute contribution gouvernementale devant être signalée), et, s’agissant des Ong droits de l’homme, au respect de l’esprit de la Charte des Nations unies, de la Déclaration universelle et du document de Vienne. Ces règles sont particulièrement importantes face aux tentatives d’entrisme de mouvements sectaires, de lobbies industriels ou d’associations dépendantes de gouvernements.

Conscients qu’il n’est plus possible de remettre fondamentalement en cause la participation des Ong aux Nations unies, certains pays parmi les plus hostiles à la liberté de critique ont en effet suscité la création d’associations dans le but de défendre leurs propres vues. Les « Gongos » (governmental non-governmental organisations) cherchent à occuper le terrain, privant les autres Ong d’un précieux temps de parole, induisant les observateurs les moins avertis en erreur, voire s’opposant directement à la mise en cause de leur pays.

Un contrôle exigeant est donc nécessaire avant toute accréditation. Or le Comité des Ong est confronté à un problème d’engorgement. Mais c’est en fait lors des conférences convoquées par les Nations unies que les problèmes d’accréditation et d’organisation de la participation des Ong se posent avec le plus d’acuité.

L’expérience de Durban

Les conférences des Nations unies obligent la communauté internationale à concentrer son attention sur un défi particulier (racisme, discrimination envers les femmes, situation des enfants...). Leur document final représente le résultat le plus solennel de la conférence, son produit « diplomatique ». Tout aussi important est le processus de préparation, qui amène chaque pays à faire le point sur ses performances dans un domaine. Pour être significatif, cet exercice d’introspection mené par l’administration doit être enrichi par l’évaluation critique des élus, des Ong et des médias.

Cette mobilisation à l’échelon national est complétée à l’échelle internationale par la participation de très nombreuses Ong à la conférence elle-même, avec le statut d’observateur, selon des modalités proches de celles de la Commission des droits de l’homme. L’accréditation aux conférences est devenue tellement souple qu’il suffit généralement de s’inscrire auprès du secrétariat pour être admis. Face à des milliers de demandes, le contrôle exercé par les Nations unies et les Etats membres est très réduit. Surtout, depuis Rio, aucune conférence des Nations unies ne se tient sans être précédée d’un Forum des Ong, organisé par elles sans participation des gouvernements. Elles y confrontent leurs expériences et leurs points de vue. Nombre d’entre elles y accèdent à une tribune qui ne leur est pas ouverte dans leur pays ou trouvent l’occasion de dépasser leur auditoire traditionnel, y gagnant une notoriété précieuse dans les pays peu respectueux des libertés. Enfin, elles élaborent des propositions, rassemblées dans un « document du Forum ».

La négociation d’un document final de plusieurs centaines d’articles par 190 pays, selon des règles et des traditions pourtant éprouvées, soumet à rude épreuve les délégations les plus solides. La mise au point d’un document comparable par des milliers d’Ong, sur un temps plus réduit, sans règles claires de procédure, tient de la gageure. Il est alors indispensable que le document soit élaboré par un groupe restreint représentatif, fonctionnant de manière transparente, puis soumis à l’ensemble selon des règles fixées à l’avance.

Or à Durban, où 3 500 Ong participaient au Forum (contre 2 000 à la conférence elle-même), certains membres du comité de rédaction du Forum étaient mobilisés sur un objectif précis : la condamnation d’Israël (accusé « d’apartheid, de génocide, de crimes contre l’humanité »), et comptaient imposer leurs vues. De nombreux incidents s’en sont suivi, plusieurs groupes, dont celui des Ong européennes, quittant même le Forum. D’autres se sont dissociés de certains passages du texte, par ailleurs critiqués publiquement par le Haut-Commissaire aux droits de l’homme. Ce sont les Ong les moins familières avec ce type d’exercice, notamment des Ong nationales, du Nord ou du Sud, qui ont été le plus heurtées par certaines pratiques peu démocratiques, par l’activisme de certaines « Gongos », et frustrées de ne pouvoir se faire entendre. Nombre d’Ong ont aussi regretté que du Forum soient essentiellement retenus ses excès.

Même si le Forum se tenait en parallèle à la conférence gouvernementale, dont il était totalement distinct, il a eu des répercussions importantes sur celle-ci. Une confusion s’est installée dans les esprits des observateurs entre certaines résolutions outrancières des Ong et le texte négocié par les Etats. Les Etats-Unis et Israël ont voulu voir dans les excès du Forum la réalisation de leurs craintes et ont choisi de quitter la conférence. Les Européens ont, non sans hésitation, décidé de rester afin de ne pas condamner la conférence à l’échec et d’assurer un résultat raisonnable.

Le texte issu du Forum de Durban ne doit pas être disqualifié dans sa totalité. S’y retrouvent exprimées des préoccupations qui n’ont pas trouvé leur place dans le document de la conférence (situation des intouchables, discrimination envers les homosexuels...) ou ne l’ont pas été à la satisfaction des groupes concernés. Mais il aurait sans doute été plus productif que le document des Ong soit transmis aux gouvernements beaucoup plus tôt. La confusion entre les deux exercices aurait également été ainsi évitée.

Il revient aux Ong de réfléchir aux conditions d’organisation de leurs forums. Les Etats doivent cependant veiller à ce que le soutien qu’ils apportent soit utilisé à bon escient (la Commission européenne a financé une très large part du budget prévu par l’Onu pour permettre aux Ong de participer à Durban). Les Etats peuvent par ailleurs encourager les réflexions que doivent mener les Ong elles-mêmes, en particulier sur les questions cruciales d’indépendance et de représentativité (code de conduite, mécanismes de cooptation...). Aux Etats aussi de s’assurer que les règles en matière d’accréditation des observateurs aux négociations intergouvernementales assurent une plus grande transparence.

La pratique française de dialogue et de coopération avec les Ong

La France est très attachée au rôle des Ong dans le domaine des droits de l’homme. C’est dans cet esprit qu’elle exerce son mandat au Comité des Ong et a participé activement à l’élaboration de la Déclaration sur les défenseurs des droits de l’homme.

La consultation des Ong est devenue la règle lors de la préparation des échéances multilatérales dans le domaine des droits de l’homme. L’échange est véritablement à double sens. Les rencontres visent non seulement à prendre connaissance du point de vue des associations et discuter leurs propositions mais aussi à expliquer l’action de l’administration, qui n’est généralement pas connue dans son ensemble. Durant les sessions ou les conférences, la délégation française maintient un contact régulier avec les Ong. Le ministère des Affaires étrangères préfère habituellement ne pas accueillir dans la délégation officielle de représentants d’associations de défense des droits de l’homme, afin que leur indépendance ne soit pas mise en doute et parce que les modalités de participation aux travaux des Nations unies leur donnent toute latitude pour agir. En revanche, l’administration peut être amenée à contribuer au financement de la participation d’Ong à une conférence.

La France dispose en outre d’une enceinte qui permet un dialogue très suivi avec les Ong et les experts en matière de droits de l’homme : la Commission nationale consultative des droits de l’homme. Placée auprès du Premier ministre, cette commission composée d’associations, de personnalités, d’experts et des administrations intéressées, élabore des avis (à l’adoption desquels l’administration ne participe pas) soit proprio motu, soit à la demande de membres du gouvernement. Elle est régulièrement informée et consultée par le Quai d’Orsay.

Ce dialogue régulier met naturellement en évidence des divergences de vues. Celles-ci portent le plus souvent non pas sur les objectifs à atteindre mais sur les moyens à employer et le calendrier à respecter. S’il est essentiel de dénoncer les violations des droits de l’homme, il l’est plus encore de contribuer à ce qu’elles cessent. La condamnation publique est un des instruments utilisables à cette fin, mais est loin d’être le seul. Notre action diplomatique vise à favoriser des progrès réels selon un rythme et des moyens adaptés à chaque situation. Elle recherche « dans chaque cas la combinaison de mesures conduisant aux plus grands progrès possibles, sans retours en arrière 5 » et envisage la démocratie comme l’aboutissement d’un processus interne et non imposé de l’extérieur 6. Le ministère des Affaires étrangères doit pour cela peser l’ensemble des contraintes qui s’exercent, car il doit faire la synthèse entre des objectifs de nature différente, et mesurer ce qui est réalisable, notamment à l’occasion d’une négociation. Les Ong, même si elles connaissent ces contraintes, sont quant à elles dans leur rôle quand elles poussent à les bousculer. D’une certaine manière, leur pression contribue à renforcer la main du gouvernement qui défend les mêmes objectifs qu’elles. Cette tension assumée, fondée sur la reconnaissance des responsabilités différentes de chacun, est productive.

Des coopérations ponctuelles et fructueuses

Mais il ne s’agit pas que d’exposer des positions ou d’échanger des points de vues. Il arrive ainsi que le ministère des Affaires étrangères reprenne à son compte dans les instances internationales des propositions d’Ong. Ainsi, sur la suggestion d’une Ong internationale, la présidence française de l’Union européenne, en 2000, lança l’élaboration d’un guide pour l’action de l’Union dans le domaine de la lutte contre la torture. C’est aussi sur la recommandation d’une Ong, française, que la France a inscrit l’extrême pauvreté à l’ordre du jour de la Commission des droits de l’homme.

Le plus souvent, la convergence d’objectifs se traduit par des actions complémentaires. Ainsi l’action de l’Union européenne en vue de l’abolition universelle de la peine de mort est-elle menée auprès d’autorités étrangères en parallèle à celle des Ong vers les autorités et les sociétés civiles locales. La dernière session de la Commission des droits de l’homme a également vu un cas exemplaire d’action convergente de la délégation française et de quatre grandes Ong qui avaient fait de l’élaboration d’une convention sur la prévention des disparitions une de leurs priorités. La France, qui propose traditionnellement la résolution sur les disparitions à la Commission, a pu bénéficier de l’effort de sensibilisation que ces Ong ont conduit. Elle est parvenue à faire adopter par consensus la décision d’entamer la négociation d’une convention, ce qui a été salué comme l’un des principaux résultats de la session de la Commission.

Ces exemples illustrent le caractère fécond de ce que Hubert Védrine, évoquant les relations entre gouvernements et Ong, a qualifié de « schéma le plus prometteur » : « une coopération active entre des gouvernements ouverts et des Ong à la fois responsables et stimulantes, capables d’aiguillonner l’action publique et de manifester leur vigilance 7 ». Il importe que gouvernements et Ong œuvrent ensemble à ce que de telles coopérations deviennent la règle dans les enceintes internationales et au delà.