La « conférence mondiale contre le racisme, la discrimination raciale, la xénophobie et l’intolérance qui y est associée » aura été un événement marquant tant du point de vue de la diversité que de l’urgence des problèmes débattus. La faiblesse de la déclaration gouvernementale, adoptée dans sa version définitive des semaines après la clôture de la conférence, et l’impression de chaos laissée par le forum des Ong ne doivent pas éclipser cette donnée essentielle : tôt ou tard, les questions soulevées ressurgiront dans d’autres réunions internationales.

Sur le fond, la conférence aura sans doute révélé à nombre de ses participants la difficulté de parler aujourd’hui du racisme, mais surtout l’étendue du renouvellement de la notion de racisme, qui perdure sous les formes les plus pernicieuses.

Elle aura donné lieu à une forte tension entre Ong du Nord et du Sud. Celle-ci résultait d’une appréciation différente des modalités de préparation et de déroulement de la conférence, mais elle reflète d’abord les transformations de la scène civile internationale, plus diversifiée, plus complexe et de plus en plus investie par les Etats autoritaires.

De nouvelles problématiques, des réseaux toujours actifs

Plus de 10 000 individus, représentant 6 000 groupes et associations étaient inscrits pour participer au forum des Ong à Durban. Comme pour la conférence étatique, ce sommet parallèle a donné lieu à plusieurs rencontres préparatoires, aux niveaux régional et international. Celles-ci furent évidemment l’occasion d’élaborer des stratégies pour influer sur l’agenda de la conférence, voire pour « verrouiller » le processus – on y reviendra –, mais elles ont aussi permis de soulever des questions dérangeantes pour les Etats comme pour les sociétés. Ainsi, la conférence arabe qui s’est tenue au Caire en juillet 2001 a permis d’évoquer avec force les doléances des minorités dans la région (notamment des Kurdes) et la question, combien délicate, des migrants dans les pays du Golfe. De même, la question des castes a été un élément marquant des réunions préparatoires asiatiques comme de la conférence de Durban elle-même. Parmi les différentes coalitions d’Ong nées lors du processus de préparation, plusieurs ont d’ores et déjà entamé la poursuite de leur action en commun. Elles veulent veiller à la mise en place et au respect des recommandations de la conférence qui les concernent ou développer leur influence dans d’autres sphères. Parmi ces structures, deux ont été particulièrement actives : l’International Dalit Solidarity Network, qui organise à présent différentes réunions pour élaborer une stratégie internationale d’inclusion de la question des castes dans les forums internationaux ; et les réseaux de mobilisation autour de la question des réfugiés et des migrants 1

Le forum des Ong : démocratie et stratégies d’influence

Face à la masse des organisations attendues à Durban, les représentants des Ong s’étaient organisés en caucus, groupes d’influence constitués autour de thèmes et d’intérêts communs. Assez rapidement, une vingtaine de caucus ont été créés.

De telles structures ont apporté une clarté de lecture indispensable au forum, mais le problème s’est posé de leur transparence et de leur réelle représentativité. Il y avait peu de moyens de savoir comment se prenaient les décisions dans ces sous-groupes, qui y participait, à quel titre, etc.

A Durban même, les organisateurs ont autorisé in extremis la création de nouveaux caucus, censés représenter des groupes qui n’avaient pu participer au processus préparatoire. Adoptée pour mieux refléter les revendications des victimes du racisme, cette décision n’en a pas moins ajouté parfois à la confusion.

Ce fonctionnement est devenu encore plus problématique lorsque ces caucus et les commissions de travail mises en place à Durban 2 ont été infiltrés par des organisations défendant des intérêts partiaux ou gouvernementaux. Différents groupes se sont mis à contester la réalité ou la validité des revendications d’autres. Plusieurs sujets ont entraîné des scissions. Ainsi, certaines organisations africaines refusaient la responsabilité des Etats africains dans les pratiques contemporaines d’esclavage, créant une nette division parmi les associations africaines. Des positions partisanes ont provoqué de vives tensions à propos du conflit israélo-palestinien : elles ont focalisé l’attention des médias. D’un côté, des organisations palestiniennes de droits de l’homme développaient leurs revendications, utilisant un langage contentieux pour dénoncer les violations passées et présentes des droits de l’homme dans les territoires occupés. De l’autre, les organisations pro-israéliennes contestaient ces propos, en qualifiant « d’antisémite » toute critique de l’Etat d’Israël. Il est apparu à plusieurs occasions que plusieurs de ces organisations étaient plus ou moins mandatées par le gouvernement israélien ou relayaient à tout le moins ses positions.

Une telle situation a soldé le rejet de la déclaration des Ong. En effet, à la suite de son adoption, les médias occidentaux annonçaient le départ des principales Ong internationales, européennes et juives. L’annonce du retrait d’Ong indépendantes, très respectées et écoutées au sein des Nations unies, doublée d’une vive critique de la part des médias occidentaux, a conduit à une prise de distance de Mary Robinson, refusant de transmettre la déclaration des Ong à la conférence gouvernementale. Après elle, de nombreux Etats n’ont retenu que ce message distillé, ce qui leur évitait de répondre aux allégations les visant directement ou non, expressément ou non, dans d’autres parties du texte. Des délégations ont pu critiquer le langage utilisé dans le texte des Ong, sans même avoir lu le document. Avant même que le document final des Ong ne soit rendu public, la conférence gouvernementale ne parlait que d’expressions inacceptables contenues dans ce texte, et l’échec du forum des Ong était médiatisé. Les Etats-Unis et Israël annonçaient leur départ de la conférence officielle pour protester contre le langage de la déclaration... des Ong !

Une longue déclaration (plus de 50 pages), d’une grande richesse d’analyse sur de nombreux points – en particulier les nouvelles formes de racisme – fut réduite aux yeux de l’opinion des pays riches à une seule question : le conflit israélo-palestinien. Les insuffisances de la déclaration officielle elle-même furent cachées par la polémique déclenchée à propos du forum des Ong. Des informations erronées furent publiées sans être démenties 3 et, après le 11 septembre, des commentaires indignes firent un lien entre un acte terroriste sans aucune excuse et une conférence mouvementée, mais en définitive pacifique et démocratique.

Disant cela, nous n’oublions point que les instances mises en place pour veiller à la préparation et au déroulement de la conférence ont pêché par leur complexité 4, que la conférence elle-même a été sans doute piégée par l’agenda politique sud-africain, que des formulations contestables ont été émises ici ou là. Durban, révélateur de la situation et des mutations des Ong, aura aussi mis en exergue la frilosité, pour ne pas dire plus, des Etats.

La difficile reconnaissance des formes contemporaines de racisme

Au niveau inter-gouvernemental, deux thèmes ont monopolisé les négociations entre les différentes délégations officielles : la reconnaissance des crimes d’esclavage et du colonialisme et la question israélo-palestinienne. Des négociations avaient lieu quasiment en permanence, dans des réunions informelles entre diplomates et fermées aux Ong.

Les positions étaient, à l’origine, très opposées. Sur la question israélo-palestinienne, les Etats arabes tenaient un langage jugé inacceptable par les Etats occidentaux, souhaitant qualifier, selon certaines informations, l’occupation des territoires palestiniens « d’holocauste ». Mais dès le début de la conférence de Durban, il était acquis que la Ligue des Etats arabes avait renoncé à ces expressions. Sur la question des crimes passés d’esclavage et de colonialisme, les Africains souhaitaient obtenir de la part des pays occidentaux la reconnaissance des dommages causés, ainsi que des excuses formelles et une forme de réparation, alors que les Européens bloquaient sur la reconnaissance des méfaits passés. Dans les deux cas, ces positions tranchées ou radicales étaient un moyen pour les Etats qui les soutenaient de monopoliser la discussion sur ces thèmes, évitant ainsi délibérément que les formes contemporaines de racisme qui subsistent sur leur territoire ne soient étudiées.

Parallèlement, dans les groupes de travail, les discussions portaient sur l’étendue de la définition du thème de la conférence, l’énumération des formes contemporaines de racisme et de discrimination raciale, sur les différents groupes de personnes victimes de racisme. Mais l’approche en était très partiale : plusieurs Etats cherchaient à éviter la mention de certains groupes en particulier (les castes, les victimes de discrimination en raison de l’orientation sexuelle, etc.). Le concept même de diversité culturelle était soigneusement évité.

Les négociations sur les deux thèmes centraux se sont prolongées au-delà de la date prévue pour la fin de la conférence, mais le reste du document donnait lieu lui aussi à des débats longs et pénibles. Cependant, dès l’approbation de paragraphes consensuels sur les deux thèmes « chauds », l’adoption du texte a été précipitée. L’accord étant fragile, les Etats souhaitaient adopter la déclaration avant que quiconque ne change d’avis. L’accord final a donc été obtenu à l’arraché, dans un climat de confusion. Les Etats européens avaient obtenu que leur position sur les réparations soit acceptée.

« L’accouchement » fut d’autant plus douloureux que deux Etats faisaient défaut au moment de l’adoption du texte. En effet, après plusieurs mois de négociations sous la menace de leur départ, les Etats-Unis puis Israël ont finalement, à une semaine de la fin de la conférence, annoncé leur retrait. Une décision particulièrement condamnable : un nombre important d’Ong des Etats-Unis s’étaient rendues à Durban et le désengagement américain est apparu comme un pied de nez à l’ensemble de leurs revendications. Par ailleurs, l’annonce d’un retrait éventuel, répétée dès les dernières réunions préparatoires, était devenue un instrument de négociation, contraignant de nombreux Etats à mettre de l’eau dans leur vin et écarter certaines revendications. L’attitude des Etats-Unis fausse le jeu diplomatique des négociations. Enfin, les Etats-Unis et Israël ont tourné le dos à un forum de dialogue multilatéral, le seul existant qui repose sur un ensemble de conventions universelles relatives aux droits de l’homme. Au-delà de la frustration provoquée et de règles faussées, cette attitude est dangereuse, car elle légitime toute autre forme de critique du système des Nations unies, en premier lieu celles des théoriciens et des gouvernements qui relativisent l’universalité des droits de l’homme.

Le seul succès de la conférence gouvernementale a été obtenu sur la question de l’esclavage et de la colonisation. Demi-succès, néanmoins, tant la rédaction est ambiguë. L’esclavage et la traite des esclaves sont reconnus comme des crimes contre l’humanité. La conférence mondiale, si elle ne qualifie pas la colonisation de crime contre l’humanité, reconnaît néanmoins ses terribles méfaits, notamment en termes de racisme et de discrimination raciale. Elle souligne surtout que les structures posées à l’heure de la colonisation perdurent aujourd’hui, et sont l’une des causes majeures des inégalités sociales et économiques dans notre monde. Pour la première fois, un lien direct est établi entre l’aide au développement (qui se rapproche donc encore davantage du statut d’une obligation, d’un droit au développement), et les méfaits commis par le passé par les pays du Nord.

Les réticences, dans les discours des anciens pays esclavagistes et colonisateurs, à s’excuser formellement, ont limité l’étendue de ce succès. Sur le plan du symbole, c’est certainement l’échec le plus cuisant des pays européens, qui ont pourtant eu le courage de rester jusqu’à la fin de la conférence. La conférence, simplement, regrette la souffrance passée des esclaves et des colonisés, mais associe à ces regrets les victimes de génocide et d’apartheid. Ni excuses formelles, ni principe exprès d’un droit à la réparation ne sont formulés. Les réparations octroyées et les excuses déjà formulées par « certains Etats » sont citées en exemple, mais les faits d’esclavage et de colonisation se trouvent mélangés à d’autres génocides. Le langage reste ambigu et mesquin, là où il devait être fort et clair.

Le compromis trouvé par les Etats est décevant sur bien d’autres points : un silence assourdissant en ce qui concerne la discrimination raciale dans l’application de la peine de mort ; la suppression, dans le texte final, de la dénonciation des discriminations en raison de l’orientation sexuelle. Plusieurs passages, enfin, apparaissent comme nettement en dessous des standards internationaux. La conférence a failli à son obligation de reconnaître les discriminations fondées sur l’appartenance à une caste, qui perdurent de façon pernicieuse en Inde, au Japon, en Afrique de l’Ouest, touchant des dizaines de millions de personnes. Malgré une mobilisation sans précédent, depuis plus de deux ans, des Intouchables et des Ong qui les soutiennent, malgré la promesse de l’Union européenne de ne pas céder sur cette question, l’Inde a réussi à obtenir qu’aucune référence ne soit faite aux discriminations fondées sur la descendance et l’occupation. La jurisprudence du Comité des Nations unies sur l’élimination de la discrimination raciale a, sur ce point, été désavouée.

Sur le conflit israélo-palestinien, la conférence aura révélé le malaise existant quand il s’agit d’engager la responsabilité passée et présente d’Israël à l’égard du peuple palestinien, au sein même d’Israël et dans les Territoires occupés. Les droits du peuple palestinien sont certes abordés dans la déclaration des Etats, mais aucune référence, ne serait-ce qu’implicite, ne concerne les pratiques graves de discrimination – au sens de la Convention des Nations unies de 1965 – imputables au gouvernement israélien.

Victoire ou échec : les deux mémoires de Durban

Au sein de la société civile présente à Durban, les positions sont divergentes quant au succès ou à l’échec de la conférence. Si le texte gouvernemental est plutôt faible, il pose cependant un cadre international à partir duquel de nombreuses actions pourront être entreprises pour éradiquer le racisme. Néanmoins, la conférence intergouvernementale n’aura pas su remplir l’essentiel de sa mission et apporter une véritable réponse politique à l’ensemble des enjeux portés à son attention par les Ong indépendantes.

Le rejet du texte des Ong pose la question de l’organisation des revendications de la société civile et de la capacité des Etats à les entendre. Ce rejet est d’autant plus préoccupant qu’il légitime les Etats s’opposant à la participation de la société civile dans les enceintes internationales et intergouvernementales, et empêchant au sein des Nations unies la dénonciation des violations des droits de l’homme qu’ils commettent. L’émergence des voix de la société civile indépendante des pays du sud doit rencontrer un écho international. Ces organisations, dans toute leur diversité, sont appelées à jouer un rôle de plus en plus important, à appuyer des revendications de plus en plus fortes, qui se radicaliseront si elles ne sont pas écoutées. Il est urgent de réagir.

L’analyse d’un tel forum est d’autant plus importante. Elle demande de réfléchir aux orientations nécessaires pour, à l’avenir, savoir anticiper, réagir et collaborer avec les associations qui se multiplient de par le monde. Une telle collaboration a sa place dans les enceintes internationales et doit être développée. Mais l’organisation des revendications est à repenser. Des règles du jeu minimales de fonctionnement et de comportement doivent être établies, qui concernent l’ensemble des acteurs de ces forums.

La division Nord-Sud se retrouve dans le bilan dressé par les uns ou les autres. Pour beaucoup, le forum a été l’occasion de propos racistes ou perçus comme tels, qui ont conduit certains à prendre, d’une manière ou d’une autre, leurs distances avec le texte final. Pourtant, ce dernier, s’il contient un langage contentieux en matière de qualification juridique (contentieux à propos duquel les tribunaux belges vont se prononcer prochainement), ne contient aucun propos raciste, au sens criminel et pénal du terme. Pour d’autres, la conférence fut une victoire, car elle a permis une mobilisation internationale autour du racisme, sur les méfaits du colonialisme et de l’esclavage, sur toutes les formes de discriminations, directes ou indirectes, simples ou aggravées.